1889年2月11日，明治政府颁布了《大日本帝国宪法》。该宪法的第二章中规定了13项国民的权利和义务，其中并没有关于教育的条款，而当时日本政府要员在制定该宪法时所主要参照的普鲁士宪法（1850年颁布）中，第20条至第26条规定了有关教育的权利与自由。那么，日本政府在制定宪法时，是基于何种原因而没有将教育条款写入宪法呢？

首先，未将教育条款写入宪法，并不意味着当时的执政者忽略了教育问题。起草《大日本帝国宪法》的两位主要人物是伊藤博文（时任参事院议长）与井上毅（时任法制局局长）。就在1881年日本政府宣布将召开国会后不久，井上毅向伊藤博文递交的意见书中称：“立国之本在于宪法，而能扶持宪法者则为人心也”，指出了宪法与人心的关系，强调支持宪法者非人心莫属，政府若要创立宪法体制，应先制人心，而制人心者，非国民教育莫属。这表明井上毅明确认识到教育之于立宪政治的重要性。此外，伊藤博文于1882年为制定宪法而赴德国考察期间，曾在巴黎与后来的首任文部大臣森有礼会面，二人“对国家前途大加议论，高唱大力振兴教育之必要，屡述若在我国布立宪政治，其最大之要件，乃在于必须着力普及发展教育”。

后来在确立“敕令主义”教育行政过程中发挥过重要作用的元老院议官海江田信义，1887年曾听取德国宪法顾问须多因的讲座，其中有关“顺从之事及政府与教育之关系”中讲道：“虽然国家之大体以法律和命令治之，但窥此大体之内部，即由无数个人组成，此个人各有自由之意志。故须讲述使个人自由意志服从法律命令意志之方法，即讲述使个人意志服从国家意志之方法。个人意志服从国家意志曰顺从，顺从分内外两种：自发顺从，指人民以其各自道德上之精神及政治上之知识，自发地理解并服从法律命令；外压顺从，指在警察兵力等外部势力之压制下服从法律命令。较之外压顺从，自发顺从更胜一筹，而自发顺从乃教育之所致。即政府之目标为尽可能发展教育以代替警察兵备，以强化人民之顺从”。海江田信义对须多因的上述讲解“特别铭刻在心”，并进一步确认其要点说：“人民中百人有九十九人趋于外压而服从法律命令，发自内心服从者只有一人。今日之情形，应该说政府之目的在于倒转此比例，使自发者为九十九人、外压者为一人吧”。须多因回答称：“诚然如此。且广而言之，可以说国家中依外压而顺从之人数越少，则政府越高尚”。

可见，在制定宪法之前，明治政府的要员们清醒地认识到教育在国家政治统治中的重要作用。这种认识与宪法中教育条款的欠缺并不矛盾，二者恰恰是一种因果关系：正因为认识到教育之重要性，所以才力图牢牢掌握教育权，不愿意将其作为国民之权利写入宪法。

其次，日本政府未将教育条款写入宪法，是在德国宪法顾问的建议下、为确保政府之教育行政权的结果。明治政府在制定宪法时主要参照普鲁士宪法，并邀请德国宪法顾问讲解宪法问题。而德国宪法顾问主张不在宪法中写入有关教育的义务与权利。1885年，德国宪法顾问卡尔·鲁道夫就国民的学问与教育权问题讲道：“学问与教育之自由被明确地写入普鲁士宪法，该条款……实际上是无益的……若如上所述，写明教育自由的话，必将由此生百端之议论，从而大大削弱行政之权利”。

此外，井上毅在起草宪法草案的过程中，曾经就有关问题向德国宪法顾问劳爱斯来路进行过多次咨询。其中，1886年11月30日，井上向劳爱斯来路咨询“国民的权利和自由”问题。翌年1月11日，劳爱斯来路就上述问题答复称：“根本权的效用实际上是极小的。……然予认为尚可效仿各国宪法之例。因为若一般的根本权皆没有，则可能被认为宪法之缺点，或有失去信用之忧，予以为可在宪法中揭示一定的条章”，他所列出的条章中，“第十一条 日本国民在法律范围内有服兵役和纳税的义务（其他如作证的义务、子女就学的义务、任官及奉公的义务等，在此无需特别写明）”。另外，他又就教育自由的问题谈道：“……给予其教育之权乃非正当之事。必须使国民之年少者不被诱入各种迷途。年少者笃信其所受之教，故政府须注意任命有正当资格者从事教育。普鲁士允许学术的自由，但教育没有自由。不仅教育应成为国家掌管之事，学术亦应依大学之管理接受实际限制”。

劳爱斯来路既不主张在宪法中规定国民有使其子女就学的义务，也不赞成将教育之自由写入宪法，其理由是“日本历来为专制君主政体，今一变移植他国革命而生之完全异种制度，不得其当。况人民之政事教化尚未在全国普及，故不能将行政事件之制定完全委任于政府。又，今日之日本，值此百般新制初设之际，不仅必要之政事知识仅存于政府，且此时政府必须有不受牵制之自由活动。若受国会之约束，则行政必将完全受阻而碍其发展，……予希望将尚存在问题、须委以立法权（之事项）交付朱印，以调整重要之国家利益，实行适当之行政考案，为制约有害之党派倾轧，也防止政府轻易转向”。也就是说，为了缩减国会的立法权，劳爱斯来路主张将有关教育的规定交付朱印，意即由天皇发布命令加以规定。

此外，伊藤博文编的《秘书类纂·宪法资料》（中卷）收录了一份德国顾问库鲁麦茨基从维也纳寄给日本政府的“有关创设日本宪法意见书的一般见解”，其中指出：“……即使欧洲最进步最强大的诸宪法国家，也不能压制国会中过激分子的党派之心，因此无不感到加强政府权力之必要”，“帝室及行政权力一旦已遭国会染指，要恢复之则极其困难。故当今以帝王之完全权能颁赐宪法（此即日本应采取之名义）之际，认为必要之有力工具，皆应归帝室及政府保持，置于宪法不受党派之心影响之处，紧急关头，以防止有资产的温顺良民为骚扰滋事之辈所害”。该意见书逐一列举出不应该交给国会审议的内容，其中第三条为“高等学校条例”，第九条“行政官衙的编制及小学、中学事务在行政权范围内，尤其属劝谕范围。故……尽可能将此二事中的学校事务置于政党上的动摇所不及之处”，主张教育作为“必要之有力工具”，与“宣战媾合之权”及军务一道，应被列为“帝室保持之事”。

在德国宪法顾问的影响下，主持立宪的伊藤博文也主张加强天皇权力以抵制民权运动、维护政府统治权。伊藤于1882年赴欧考察宪法问题时致信岩仓具视（时任右大臣）称：“博文抵欧以来……得以了解国家组织之大体，即向您汇报应固定皇室之基础，充分确立大权不坠，此乃一大重点。误信英、美、法自由过激论者之著述为金科玉律、几乎要灭亡国家之趋势，实乃我国之现状。现获得挽回之道理与手段，即贯彻报国之赤心乃表现其功效之重要工具，内心遂有死得其所之感。”1888年6月，枢密院与内阁联合审议宪法草案时，伊藤博文（时任枢密院院长）就起草宪法的目的进行说明称：“今制定宪法，须先求我国之基轴。无基轴而政治任由人民妄议时，则政失其纲纪，国家亦随之灭亡。国家若要作为国家而生存并统治人民，应期以深虑而不失统治之效用。欧洲宪法政治之萌生已千余年，不仅人民熟知此制度，且以宗教为基轴深入人心，人心皆归一于此。然我国宗教之力尚微，无一可为国家之基轴者……在我国，应作为基轴者，独在皇室。因此，此宪法草案中，专门着力于此点，尊重君权，尽量使其不受束缚”。

可见，明治政府之所以未将教育条款写入宪法，是为了避免国民通过议会参与教育问题，以便有利于其通过教育实行对国民的有效统治，而避免民众干预教育问题的最有效手段，便是将教育权列为天皇的特权。