首先，开始探索建立近代教育制度。1868年4月的《学舍制》中所列“五宇”之最后一项为“外藩学”，专门向学生教授“四海万国之形势时势及穷理、火技、航海、器械等”，所分七科为“汉土、俄国、英国、法国、荷兰、印度、三韩（含琉球）”。[95]

1868年12月，明治政府任命洋学者箕作麟祥初步调查西方教育情况。1869年5月，明治政府启用箕作麟祥、神田孝平、森有礼、西周、津田真道、加藤弘之等洋学者，进一步研究欧美先进国家的教育制度。1870年3月，洋学者们制定《大学规则》及《中小学规则》，该规则废除按照国别编制课程的方式[96]，采用欧式科目编制方式，即规定大学分为教科（神教学、修身学）、法科、理科、医科、文科共五科；小学8—15岁，学习普通之学问，兼学大学专门五科之大意；中学16—22岁，课程与大学五科一致。[97]该课程设置以近代科学分科为基础，具备了近代学校课程设置的特点。[98]

未待《大学规则》与《中小学规则》全面实施，政府便于1871年12月任命洋学者占多数（58%）的12名“学制取调挂”负责起草《学制》，其中洋学者7名、国汉学者2名、另外3名为行政事务专家，开明主义学者成为教育决策的主体，1872年1月，《学制》草案基本完成，同年2月由文部卿大木乔任提交太政官，3月提交左院和正院审议，6月24日被太政官批准。《学制》由洋学者主持制定，以西方近代教育制度为主要内容，它的制定与实施标志着日本政府文明开化教育政策方针的确立。

其次，普及学校教育初步展开。在初等教育方面，1870年1月，中央太政官下令在东京府设立小学；1872年2月，文部省通知在东京府内设立6所共立小学、1所洋学校；1868年11月至1869年末，地方的京都府在其府内共设立64所小学；[99] 1871年，大阪府设置2所小学。在中等教育方面，1868年5月，新政府将长崎奉行设立的洋学所“济美馆”改称“广运馆”（该馆1872年8月成为第六大学区第一中学）；1869年6月，福井藩将藩校“明道馆”改称“明新馆”，允许平民入学（1874年4月改称福井明新中学）；1870年8月，东京府在骏河台创立中学；1870年10月，京都府创立中学，1871年1月将原来的“大学校代”改编为中学（后来的京都府第一中学）。在高等教育方面，1868年8月、10月，明治政府先后将旧幕府的医学所、昌平簧及开成所分别改组为医学校、昌平学校、开成学校，1869年8月以昌平学校为中心、开成学校与医学校为分局，将三校统称为“大学校”。1870年1月进一步改革，“大学校”改称“大学”（通称“大学本校”），开成学校改称大学南校，医学校改称大学东校。1870年8月关闭国学派及汉学派主导的大学本校，1871年9月，将大学南校、大学东校改称南校、东校，归文部省直辖。

新兴教育领域也开始萌芽。在职业教育方面，1870年4月，政府恢复了横须贺制铁所附属的横须贺簧舍（1866年设立，1868年一度停校），该校成为日本近代最早的学校形态的技术教育机构。此外，政府各省也分别设立相应的职业教育机构，如外务省1871年3月设置洋语学所，民部省1871年3月设置农学校、1872年5月在东京开设开拓使临时学校（1876年改称札幌农学校），工部省1871年9月设置培养技术官吏的工部寮、1872年4月工部寮内设置工部学校，司法省1871年11月设置明法寮（1875年改称司法省直辖的法律学校，1884年改称文部省直辖的东京法律学校，1885年合并为东京大学法学部）。在女子学校教育方面，文部省1872年2月开设其直辖的女子学校（同年11月改称东京女子学校），京都府1872年5月开设女红场（1874年6月改称英女学校，1876年5月改称京都府女子学校），开拓使1871年12月派遣5名少女随岩仓使节团一道赴美留学。在师范教育方面，文部省于1872年5月向正院提交《建立小学教师教导场之请示》，计划设立教师培养机构，同年7月在东京设立师范学校，成为日本第一所小学教师培养机构。在对外教育交流方面，《五条誓文》中明确宣布要“求知识于世界”，1871年2月，太政官制定《海外留学生规则》，同年10月，天皇亲自召见华族并下发敕语鼓励其赴外国留学。据统计，1868年至1872年的5年间，日本政府共向欧美国家派遣留学生517人。[100]

上述“文明开化”的教育方针与教育实践，为此后初创近代教育体制的《学制》的颁布与实施奠定了基础。

也就是说，1868年明治政府建立到1872年8月《学制》颁布，是日本政府摸索教育发展方向的阶段。在该阶段内，教育政策中存在着“复古主义”与“开明主义”两种路线。在“学制”前的日本教育政策及教育实践中，复古的“皇道主义”、实用的“富国强兵”、先进的“文明开化”三方面因素与内容并存，是日本近代具有皇国主义、军国主义特征的资本主义教育的真正起点。