1971年，尚未建交的中日贸易总额已达9亿美元，[1]甚至超过了早已建交的日苏贸易额8.2亿美元。[2]这种非建交贸易发展既与日本推行的“官主导”民间贸易模式战略密切相关，同时也离不开中国政府的重要作用。

1951年旧金山《对日和平条约》，使日本恢复了国家主权。但限于日美特殊关系，日本并没有完全的外交自主权。在此背景下，日本政府仍然将如何与新中国开展关系的所谓“中国问题”作为外交重大课题。日本对新中国采取了“承认事实”的基本立场：“日本政府坦率地承认与日本有着悠久历史关系，且拥有8亿人口的中华人民共和国政府存在的事实。”[3]在实际操作中，它确立了三项基本原则：促进中日民间交流、互不干涉内政、相互尊重。对华战略形成了“官主导”民间贸易模式为核心。

50年代，日本国内形成了为经济复兴而有必要恢复中日贸易的共识。[4]1952年6月，日中贸易促进会的帆足计等国会议员，绕道苏联访问中国，与中国签署了《第一次中日民间贸易协定》。于是，美国“遏制”中国的高墙被打开了一个缺口。[5]此后，双方先后共签署了四次民间贸易协定。然而，1958年5月爆发的“长崎国旗事件”[6]却一度中断了中日之间的经贸关系。此后，中国对日政策采取了所谓“断而不绝”的外交方针。[7]在1959年日本社会党浅沼稻次郎访华之际，中方明确提出政经不分的“政治三原则”，要求日方“保证不再发表敌视中国的言论、不参与制造‘两个中国’的阴谋、不阻挠两国民间正常关系的发展”。

1960年7月，强调以发展经济为纲的池田勇人内阁成立后，日本外交政策也为之一变，提出要“发展不同社会体制和政治信条的共产圈国家的友好关系”，特别是要改善与中国大陆的关系。[8]1962年10月，中日之间签署了《关于发展中日两国民间贸易的备忘录》，中日进入了以双方签字人命名的廖（廖承志）高（高碕达之助）贸易体制时代。这种由双方官方共同推动的“民间贸易”模式，一直延续到中日正式建交。