日本邮政改革之前,邮政储蓄资金几乎原封不动地由大藏省“资金运用部”投资于政府直辖的“特殊法人”,进行公共项目建设。如投资于道路公团,修建收费高速公路;投资于石油公团,积极开展海外石油开发等。财政投融资被称为日本政府的“第二预算”,其资金利用不需要国会审批,直接由政府制定和执行相关财投计划,确定政府的投资方向和重点。日本政府在不扩张财政条件下,通过邮储储蓄等财政投融资计划,一定程度上弥补了财政资金的匮乏,极大支持了日本基础设施建设发展。邮政事业资金成为政府维护社会稳定的重要财源。长期以来,日本邮政是政府国债的最大买主。2001年,实施财政投融资改革,将邮政系统资金从财政投融资中分离出来,邮政系统资金与民营金融机关一样,由邮政公社直接决定购买国债和财政投融资债券。但是,从实际操作看来,其资金利用方式并没有发生根本性变化。
邮政储蓄和简易保险资金是财政投融资最主要的资金来源。它一般通过资金运用部途径被投入日本道路公团、住宅建设公团等特殊法人。因此,各公团、事业团等的经营效益将直接决定着未来财政投融资的回报。但是,绝大多数特殊法人都存在严重的赤字经营问题,因而依靠自身力量根本无法偿还投入资金。然而,各特殊法人的国有性质和资金借入的政府担保性,使它们无须考虑资金的利用效益,而只是一味地追求扩大投入规模。至于最终的资本金和利息偿还问题,只能由对此进行担保的政府财政解决,即由国民税金予以填补。如道路公团利用财政投融资建设的众多赤字路线,其资金利用亏空和巨额赤字只能由政府承担。本州四国联络桥建成后,实际通车量仅为预测量的三分之一,投资根本无法收回。本州四国联络桥公团不但无力偿还财政投融资的借款和支付利息,为了维持其日常运营,政府还必须投入一定的财政支持。
泡沫经济崩溃以后,民间金融利率不断下调。但是,邮政储蓄的定额储蓄率却一直未进行调整,结果导致许多民间资本流入邮政储蓄,从而加剧了金融秩序的紊乱。2001年,在特殊法人改革过程中,废除大藏省(财务省)的资金运用部,解除了由资金运用部管理邮政储蓄资金和年金的义务。邮政事业厅由此可以自主负责邮政储蓄和简易保险等资金的投向。各财政投融资机关设立财政投融资特别会计,通过发行财政投融资国债来募集资金。但是,从事实上的执行来看,邮政储蓄资金依然用来购买国债。2004年度末,日本中央政府和地方债务升至719万亿日元,其中大部分是依靠发行国债(包括财政投资债)和地方债来进行融资的,而邮政储蓄和简易保险则是上述债务的最大买家。邮政储蓄和简易保险所持有的中央和地方的债权余额为316万亿日元,占全部中央和地方长期债务总额的44%。2004年度由总务省发行的财政投融资国债主要由邮政储蓄购买,其国债领受率为75%。邮政储蓄资金和简易保险资金等基本上还是按照原来的资金使用途径进行投资。由邮政储蓄和简易保险筹集的巨额资金通过公共金融形式进行再分配,一方面造成了公共金融的过度臃肿,另一方面也造成了资金流向的畸形发展。因此,只有彻底废除特殊法人或实现邮政的完全民营化,才能从根本上改革财政投融资制度,并彻底消除公共投资的惯性循环。
相对于民间金融机构来说,邮政储蓄享有各种特殊优惠。首先,由于政府提供担保,因而邮政储蓄信用度较高,而且不需要像其他金融机构那样,必须向国家金融机构交纳一定比例的保险准备金。在纳税方面,虽然缴纳消费税和汽车税,但是不缴纳法人税、居民税、事业税、登记许可税、印花税等税种。邮政公社成立之后,虽然开始向地方的市町村等交纳一定额度的固定资产税,但仅相当于其他金融机构的一半左右。据日本银行协会统计,仅2003年,邮政储蓄少交纳各种税金达1.1万亿日元,10年间累计少支付6.2万亿日元。
邮政金融作为规模庞大的国营金融,日益成为阻碍日本金融业发展的制约因素。2004年,日本邮政储蓄存款总额为227.3万亿日元,而同期日本四大都市银行集团(UFJ、东京三菱、三井住友、瑞穗)的存款总计为225.9万亿日元。2004年,邮政储蓄业务部门总资产高达264.9万亿日元,经营利润达1.2万亿日元,其利润规模超过丰田公司。邮政公司作为日本规模最大的国营企业,对民间金融业形成了严重挤压,扭曲了日本金融市场,并严重制约了日本金融系统改革的深化。实施邮政储蓄的民营化改革成为深化日本金融体制的必经之路。
依据保险法规定,生命保险公司必须参加生命保险契约者保护机构,灾害保险公司必须参加损害保险契约者保护机构,并缴纳相关保险费。由于邮政简易保险由政府经营,因而免予缴纳保险费。为此,生命保险协会和日本损害保险协会一直强烈批评。简易保险业务由于受政府补贴和保证,形成全面挤压民间保险市场的局面。2004年度,日本邮政公社简易保险总资产为121.3万亿日元,超过民间四大保险公司日本生命、第一生命、住友生命、明治安田生命的合计总资产,经常利润为6333.1亿日元。在个人生命保险中,简易保险约占40%,保险件数约相当于民间保险机构的70%。日本全国的个人金融资产总额约为1400万亿日元,其中约四分之一流入了邮政储蓄和保险系统。
由于邮政保险业务的大量存在,欧美等外资金融资本根本无法进入日本的简易保险领域,这不仅使日本的金融市场开放和自由化大打折扣,也招致了美国等金融资本的强烈批评。从1996年起,美国商务部每年都通过书面形式敦促日本实行邮政民营化。长期以来,邮政储蓄和简易保险的巨额资金主要用来购买日本政府发行的国债,从而影响了日本资本市场的全面开放。通过邮政实现民营化,可以使该巨额资金转投国际金融市场,从而给美国国债市场、美国股市等带来巨大利益。2005年8月8日,英国《金融时报》刊登金融评论指出:“再等待一段时间,国际金融资本便得到日本邮储的350万亿日元。”在此背景下,以布什政府为首的欧美国家一直大力支持和鼓励小泉内阁实施邮政民营化。对于美国保险业界来说,超过120万亿日元的简易保险资金是一个具有非常魅力的市场。美国政府按照美国保险业界的运营模式,要求日本政府从邮便事业中完全剥离简易保险,实行完全民营化,公开出售全部股票。围绕邮政民营化方式,日本政府邮政民营化储备处和美国政府相关人员进行了18次协商,其中5次与美国保险业界人士进行了协商。