2004年3月9日，日本内阁通过了道路四公团民营化相关法案，并向国会提出。经过再三审议和修订，2004年6月9日，日本国会通过了《高速道路股份公司法》《独立行政法人日本高速道路保有与债务返还机构法》《日本道路公团等民营化相关法律调整法》《日本道路公团等民营化关系法施行法》。

依据道路公团四法，2005年10月1日，东日本高速公路股份公司、首都高速公路股份公司、中日本高速公路股份公司、西日本高速公路股份公司、阪神高速公路股份公司、本州四国联络高速公路股份公司和独立行政法人日本高速公路保有和债务返还机构（以下简称“高速公路机构”）宣告成立。6家日本高速公路公司主要经营业务包括高速公路收费、日常维护和管理、停车场业务以及受国家或地方公共团体委托而进行的道路新建、改建、维护、修缮等业务，并根据公司发展规划，自主决定未来道路建设计划。高速公路公司作为特殊公司存在，在接受政府和高速公路机构监督和指导的同时，通过高速公路机构获得政府或地方公共团体的资金支持，可以得到政府的无息贷款或政府担保债券。

新成立的6家高速公路股份公司作为特殊法人，各自负责各自区域内高速公路新建、改建、维护、修缮及其他管理等道路管理业务，确保道路交通畅通，以促进国民经济的健康发展和提高国民生活水平为目的。高速公路股份公司的业务还包括为高速公路的通行者或利用者提供方便，对高速公路的服务区、加油站及其他设施进行建设和管理。除此之外，应国家或地方公共团体等委托，在不影响其正常业务的范围内，从事道路相关的调查、测量、设计、实验、研究等活动。公司进行上述业务时，根据国土交通省令，必须提前与高速公路保有和债务返还机构缔结协定。以五年时间为期，根据业务实施状况，在对协定研究的基础上，在认为必须加以变更时，可以向高速公路机构申请变更。在出现大规模灾害或其他社会经济形势重大变化时，也可以申请变更。

政府对高速公路公司拥有财政、人事、事业计划、债务等认可权。政府或地方公共团体必须持有高速公路股份公司股票三分之一以上。公司发行股票、募集新股预约权时，必须获得国土交通大臣的认可。在通过行使新股预约权发行股票时，必须立刻向国土交通大臣报告。在发行公司债或进行超过一年的借款时，必须经国土交通大臣认可。在每事业年度开始前，根据国土交通省令规定，6家高速公路公司必须制定各自的事业年度计划，并报经国土交通大臣认可。公司对重要财产进行让渡或提供担保时，必须获得国土交通大臣的认可。涉及公司章程变更、利润分配及其他利润处分、合并、分割及解散的决议，非经国土交通大臣认可不发生法律效力。公司必须根据国土交通省令规定，按照事业年度制定勘定项目分类、借贷对照表、损益计算书及其他财务计算诸表，分类进行会计整理，事业年度结束后，必须将上述诸表呈报国土交通大臣。

国土交通大臣对公司行使监督权，可以针对公司业务下达监督命令，要求其报告相关业务，或对公司营业场所、账簿、资料等进行检查。对于涉及股票、财务等方面的处理意见，国土交通大臣必须与财务大臣进行协商。政府及地方公共团体在处分所持股票时，必须提前与相关政府机关或地方团体进行协商。公司的董事长、董事、监事等选定和解任必须经国土交通大臣的认可。

除对高速公路公司进行相关规制之外，对于各公司在未来的经营过程中出现的债务问题，依据法律规定，在国会议决的金额范围内，为补充公司执行业务所需经费，政府可以对相关债务进行保证。因此，6家高速公路公司虽然实现了名义上的民营化，但是事实上仍然和过去一样，由国家继续承担其债务担保。国土交通大臣和财务大臣分别仍然持有东日本高速公路、中日本高速公路、西日本高速公路近100%的股权。对于阪神高速公路则由国土交通大臣持有50%股份，大阪府、大阪市、兵库县、神户市、京都府、京都市等则分别持有其他股票。首都高速公路和本州四国联络高速公路的主要股份也由国土交通大臣和地方自治体所持有。（参见表3-13）

表3-13 六家日本高速公路公司2006年会计年度经营状况（亿日元）

资料来源：6家日本高速公路公司资料。

高速公路机构通过保有和出租高速公路等相关道路资产，承继债务及其他高速公路新建、改建等相关债务，尽快实现债务返还，以减轻由于高速公路建设等造成的国民负担，支援各高速公路公司顺利开展业务活动。高速公路机构以政府或地方公共团体的出资为资本金，必要时经国土交通大臣认可，可以追加资本金。政府及政令规定的地方公共团体可以在预算范围内向高速公路机构出资。

高速公路机构主要负责保有高速道路资产，并向各高速公路公司出租道路资产。根据与高速公路公司签订的协定，高速公路机构在继承道路四公团所有资产的同时，负责返还各高速公路公司由于新建、改建、修缮或因为灾害恢复所负的债务。为了支持首都高速公路、阪神高速公路的新建或改建，高速公路机构以政府或地方公共团体出资为资本金，分别向首都高速公路股份公司、阪神高速公路股份公司提供无息贷款。对于政府交付的道路修复补助金或地方公共团体交付的补助金，高速公路机构可以以资本形式向各高速公路公司提供无息贷款，用于公路新建、改建、修缮或灾害恢复。根据“道路建设特别措施法”，在高速公路公司进行高速公路的新建、改建、维护、修缮及其他管理时，高速道路机构负责执行道路管理者的代行权及其他业务，为各高速公路公司降低各项运营费用提供必要帮助，并执行本州四国联络桥建设相关法律所规定的业务以及其他附带业务。

高速公路机构在向各高速公路公司出租道路资产时，必须依法签订具体合同。根据业务实施情况，每五年左右时间，对协定内容进行重新协商。在高速公路机构认为必要时，可以提出变更要求。在高速公路机构与各公司缔结上述关于全国路线网、地域线路网等高速公路出租协定时，必须按照道路线路制定具体业务实施计划，并报经国土交通大臣认可。

高速公路机构依据被认可的业务实施计划，在向高速公路公司出租道路资产时，必须征收相关租赁费用。租赁费用按照高速公路具体情况进行征收，包括高速公路使用费、机构业务执行费用及其他政令规定的费用，其具体基准由政令规定。高速公路机构必须将道路资产的保有和出租业务与债务返还业务分别进行核算。对于中期目标执行过程中出现的剩余金，必须与下一个中期目标进行合并处理，经国土交通大臣认可，可以作为返还债务资金处理。

在偿还债务需要时，经过国土交通大臣认可，高速公路机构可以进行长期借款或发行日本高速公路保有与债务返还机构债券。经过国土交通大臣认可，高速公路机构在发行债券时，可以委托日本或国外的银行、信托公司、证券经营者进行。在经过国会议决的金额范围内，政府可以对高速公路机构的长期债务或债券债务提供担保。政府或地方公共团体可以在各自预算范围内向高速公路机构提供补助经费。高速公路机构必须制定每事业年度的长期贷款或债券的返还计划，并报经国土交通大臣认可。

为确保日本高速公路保有机构正确行使道路管理者的代行权，国土交通大臣认为必要时，可以要求高速公路机构采取必要措施。对此，除正当理由外，高速公路机构必须采取适当措施。国土交通大臣在依法进行相关认可时，必须提前听取国土交通省独立行政法人评价委员会的意见，有时必须与财务大臣进行协商，或征求相关地方共同团体首长的意见。法律规定原来四公团的债务偿还期限为45年。待偿还完毕之日，高速公路机构解散，由各出资者继承其剩余财产。

日本高速公路与债务返还机构总部设在神奈川县，共有90名职员组成，势山广直担任第一任理事长。高速公路机构在继承了四公团的道路资产的同时，还继承了全部固定负债为34.8万亿日元，流动负债4万亿日元。依据最初设计，高速公路机构计划在45年内以道路租赁费等偿还道路建设资金，最终实现免费开放高速公路，并负责免费高速公路管理。高速公路的所有权属于日本政府，高速公路机构只是代表日本政府与高速公路公司签订收费道路的经营协议，而且该协议必须经国土交通大臣批准后方可执行。收费道路以租赁形式交给高速公路公司经营，此后新建和改建的收费道路，一旦建成之后，产权转归高速公路机构所有，并同时移交由此产生的相关债务。政府通过高速公路机构向高速公路公司提供新建、改建、修缮或灾害恢复等的资金或补助金。为了偿还原道路公团时期所欠的债务，高速道路机构必须每年要从金融市场筹集2万亿—3万亿的资金，其中80%来自有政府保证的财政投融资。自2005年10月1日六高速道路公司体制确立至2010年末，在五年时间里，高速道路机构共发行建设债券132次，合计金额约12万亿日元。

在战后日本历史上二次大规模的民营化改革中，相较于电信民营化、国铁民营化和邮政民营化来说，道路公团民营化可以说耗时最短、变动最小。鉴于高速道路本身鲜明的公共事业特点，加之道路公团民营化本身的体制变化和政府担保等特点，对于民营化后确立的经营管理体制，难以简单依靠经济核算方式进行评价。针对政府的最后草案，各家媒体曾经给予大幅报道，而且评价不一。应该说，日本道路公团民营化改革是多方妥协的结果，它既没有按照民营化推进委员会的设想推进，也没有达到小泉政府所宣传的民营化效果。道路公团时期存在的主要问题并没有从根本上得到解决。道路公团民营化后成立的6个高速公路公司，虽然没有通过出售股票实现产权转移，但毕竟为未来走向市场模式经营创造了一个客观的法律环境和现实条件。道路公团公司化的经营体制为高速道路公司的自主经营创造了条件，拓宽了经营渠道和经营领域。

道路公团民营化问题不仅在于转变公团本身的经营体制，更重要的在于通过道路公团经营体制转变调整原来的财政投融资体制，并在切实保证40万亿日元有息贷款的基础上，尽量减少国民负担，并提供弹性收费制和多样化服务。然而，民营化后的高速道路公司体制及其运营模式却未能完全实现上述目的。上下分离的组织体制不仅未能从根本上解决巨额债务的继续增长问题，反而增加了道路管理环节和行政运营成本。表面看来，财政投融资的贷款渠道得以控制，但政府担保的新建路线和债券的大量发行，不仅不能真正实现民营化的初衷，而且还形成了进一步扩大道路建设的刺激机制，为高速道路公司提供了更为宽松的生存空间。因此，日本长期存在的政治道路建设问题、政府干预问题等问题仍将长期存在。

日本社会对高速公路民营化虽然褒贬不一，其关注焦点主要集中于日本高速公路建设计划是否能如期完成，民营化后高速公路能否在不断降低收费标准的情况下确保服务质量，高速公路公司能否真正做到自主经营，其实质是如何处理好高速公路建设的公益性和企业性问题。如何充分利用民间资本，在提高经济效益的同时，保障高速公路的社会公益性？如何在保证高速公路正常运营的前提下，逐步为社会提供更加优质廉价的道路服务？这不仅是日本政府和高速公路各公司所面临的现实问题，也是世界各国政府都必须正视和亟待解决的课题。

注释

[1]道路交通問題研究会：《道路交通政策史概観》。http://www.taikasha.com/doko/chapt21.txt。

[2]麻生良文研究会道路公団研究班，伊東達朗等『日本の高速道路運営を問 う』。http://www.clb.law.mita.keio.ac.jp/aso-seminar/kousokudouro2002.pdf

[3]屋山太郎『道路公団民営化の内幕——なぜ改革はしたのか』PHP研究所、2004年3月。