对于日本政府来说，推动民营化改革的基本出发点在于通过民营化改革，提高企业效益，减少政府补贴，增加财政收入。从20世纪70年代中期开始，日本经济逐渐进入低速增长阶段。1964—1973年，日本国内生产总值年平均增长为9.35%。1974—1983年，年平均增长变为3.48%。在经济增长逐步放缓的过程中，为适应石油危机以后经济发展的客观要求，日本政府加大了对产业结构调整的力度，推动以重化学工业为主的产业模式向知识集约型产业模式转变。为此，日本政府制定政策，大力扶持低耗节能型新兴工业产业，并着力整治环境污染和社会公害问题，提高社会公共福利，振兴公益事业。而上述政策的推行，必然要求日本政府进一步加大财政开支，结果造成日益严重的财政赤字。1965年，日本国家公债积累额为0.2万亿日元，占国内生产总值的0.6%。到1975年，已达15万亿日元，占国内生产总值的9.8%。至1985年，政府公债额更高达134.4万亿日元，占国内生产总值的41.5%[2]。沉重的债务负担使日本政府面临严重的财政危机，因此，重新调整政府的经济管理体制，改革现行财政支出结构等问题被提到重要议事日程。为此，1981年，作为行政和财政改革的咨询机构，日本政府组建了“第二届”临时行政调查会。

依据《日本国有铁道法》，国铁实行独立核算。但是，国铁为日本政府全额出资的公共企业，政府在认为必要时，可以在国家预算范围内向国铁追加投资。为维持国铁正常运转，国家每年要拿出巨额补助予以扶持。对于国铁自身来说，企业所肩负的公共职能是其向国家屡屡伸手的重要依据。而预算、决算的国会议决制则变成了国铁向国家要钱的有效途径。通过大规模的政府资金投入，一方面确保了国铁的正常运营和铁道事业的顺利发展，同时也保证了国家中长期经济发展计划的落实。但是，与此同时，由于政府资金源源不断的大量注入，客观上增加了国铁对政府投资的过分依赖，减弱了作为企业的盈利动机。

解决财政赤字问题，首先必须压缩财政开支。构成日本政府财政支出的一项重要内容就是对三公社、四现业及其他特殊法人的财政补助。仅1985年，政府用于国铁一家的补助金就达6001亿日元，占当年政府公债发行额的5.1%。从1970—1985年，政府共给予国铁的补助金约为7万亿日元，而这15年中政府的公债积累额增加132万亿日元，其中国铁补助金占5.3%。不仅如此，由于国铁亏损额逐年剧增，到1987年民营化前，累计债务额已高达37.5万亿日元。国铁自身根本无力解决这些积累债务，如果听任其继续经营下去，债务只会继续高速增长。作为国有企业存在的国铁，无论其债务多少，最终收拾残局者只能是政府和国民。因此，日本政府必须采取坚决措施，彻底改革国铁的经营体制。对于日本政府来说，对国铁进行民营化改革，通过放松政府规制，扩大业务经营范围，促使其提高经营效益，不仅可以尽量减少国铁的财政赤字，而且还可能增加国家税收收入。此外，通过民营化改革，将国铁推向市场，通过出卖国铁土地和股票等还可以获得相应的财政收入，进而增加政府的财政收入，抑制财政赤字的继续增长。正是在这个意义上，日本政府在80年代采取了坚决措施，对国铁实行了分割民营化。

国铁自身的严重亏损，政府措施的无能为力，再加上内部管理阶层责任意识淡漠，人浮于事，导致国铁体制最终难以为继。国铁与民铁经营不仅形成强烈反差，而且鉴于国铁具有的国有性和公共性特点，日本国民对其赋予了更高的服务期望，由此反而加剧了社会各界对国铁的不满情绪。社会舆论针对国铁经营中的不良现象大加渲染，整个日本社会形成了强烈地要求变革国铁体制的巨大舆论力量。政府作为公有企业国铁的事实所有者，不仅不能从国铁经营中获得税收收入，反而每年要为此支付巨额的财政补贴。如果听任国铁问题继续，则意味着政府的财政包袱只会越来越大。在内外交困的背景下，日本政府不得不下决心从根本上改变国有铁道的经营体制。

经过各界热烈讨论和激烈斗争，日本政府最后基本上采纳了临调的国铁分割民营化方案。第二次临时行政调查会解散后，为具体推动国有铁道民营化进程，1983年由政府组织成立了国有铁道再建监理委员会，专门负责国铁再建工作。国铁再建监理委员会作为行政委员会，虽然具有执行各项国铁再建政策的权力，但该权能受到了来自运输省等行政机关的抵制。1983年6月10日，监理委员会正式宣布成立，监理委员会由5人组成，其中住友电工会长龟井正夫担任委员长，此外还有东京女子大学校长隅谷三喜男、日本开发银行总裁吉濑维哉、庆应大学教授加藤宽及原运输省次官住田正二。根据监理委员会设置法第一条规定，监理委员会必须贯彻“临调报告”的国铁再建方针。因此，委员会一开始就将“分割民营化”作为基本政策目标。

当时，无论是国铁内部、在野党还是自民党内部，反对分割民营化的力量仍然十分强大。为顺利推进分割民营化方案，监理委员会首先开始制造有利于民营化的舆论环境。1984年6月21日，国铁仁杉岩总裁在记者俱乐部发表讲话，表明基本赞成分割民营化。但是，迫于国铁内部工会等的压力，仁杉岩总裁后来又开始反对分割民营化，并导致最后被迫辞职。监理委员会在两年多时间里，在充分听取国铁、政府机关、交通问题专家、私有铁道管理者、地方团体和工会等意见的基础上，经过130多次的集中审议，最终形成了长达150页的国铁再建报告。1985年7月26日，监理委员会向中曾根首相提交报告《国铁改革意见——为了开拓铁道的未来》。

报告认为：“国铁已经处于破产状态，改革绝对不允许再有一刻犹豫。”对于导致国铁经营破产的原因，与第二次临调认识相同，主要在于“公社体制下庞大组织的全国一元化运营所致”。因此，已经不能在现行体制基础上重建国铁，必须将国铁进行分割民营化。报告还对分割民营化的人员分流问题（新公司成立后，约93000名职工难以安排）和长期债务问题（国铁长期债务25.4万亿日元，加上其他建设相关费用共计37.3万亿日元）提出了具体解决方案。

针对国铁分割民营化问题，各个政治派别之间展开了激烈斗争。自民党、新自由俱乐部、民社党、公明党等，虽然赞成和支持国铁分割民营化，但是，对于具体分割方案却意见不一，特别是对是否对本州铁道进行分割问题争议较大。此外，公明党提出了五分割方案，而自民党政调会副会长三塚博则提出了四岛分割方案。在政府推动国铁民营化的过程中，由于田中角荣的突然病倒，使自民党内反对国铁民营化和试图维护国铁现状的政治势力失去了政治屏障。1985年6月24日，迫于压力，国铁总裁仁杉提出辞呈。于是，中曾根首相启用新总裁，并更换了6名维持派高级干部，为国铁改革铺平了道路。

1985年7月30日，内阁会议决定，最大限度尊重“国铁改革意见”，为此，首先成立“国铁改革关联阁僚会议”，以协调各项改革事宜。7月31日，运输省成立国铁改革推进本部，全面调整国铁改革推进体制，在与国铁密切协调的基础上具体落实国铁改革相关政策。国铁当局也进一步扩充“再建实施推进本部”功能，调整内部协调体制。8月7日，为顺利实施国铁职员的再就业政策，成立雇佣对策本部，日本内阁总理大臣担任本部长，责令政府各机关全力支持并切实保证国铁职员的再就业。

在国铁再建监理委员会提出国铁改革意见之后，政府内部和国铁之间进行了广泛的协商和探讨。为顺利推进国铁改革，首先开始着手处理改革相关事项及法案准备工作。1985年10月11日，日本内阁确立《国铁改革基本方针》，即通过确立效率性经营体制，实现人员的合理化，在考虑必要雇佣对策、长期债务处理等措施的基础上，实施分割民营化。为了在1987年4月1日前实现国铁民营化，必须在104届国会时提出各项相关法律草案。

作为国铁改革的重大问题之一，是如何处理改革后大量国铁职员的再就业问题。12月13日，日本内阁通过《国铁剩余人员雇佣对策基本方针》，要求政府、地方公共团体、一般产业界及相关企业确保对离职国铁人员的再就业。基本方针对于接受行业的雇佣计划、新经营体制实行前后的退职、再就业促进对策等问题提出了具体的实施方案。伴随着国铁改革的实施，将可能产生约6.1万人的国铁离职人员。根据政府制定的基本方针，1986年9月12日，日本内阁制定《国铁等职员再就业计划》，确定了各行业应该保证的再就业目标人数：其中政府为13000人，特殊法人等为5500人，地方公共团体11500人，一般产业界10000人，关联企业21000人。

与再就业问题困难度相当，债务处理问题也成为国铁改革的最棘手问题之一。1986年1月28日，日本政府制定《国铁长期债务等处理方案》。为了确保国铁事业重建，在妥善处理国铁的巨额长期债务和年金负担，应以国铁负担为前提。与此同时，还必须将日本铁道建设公团及本州四国联络桥公团建设的铁道设施相关的资本费用一并处理。对于国铁的巨额长期债务，在不影响新建公司健康经营的前提下，由旅客公司继承。其剩余部分暂时归清算事业团。对于债务偿还，首先以出售国铁用地的收入抵偿，不足部分最后由国家处理。

1986年通过的国铁特别措施法，作为国铁过渡期的紧急措施手段，主要规定了减轻国铁长期债务负担和促进退职等办法。在政府通过资金运用部贷给国铁的资金债务中，对已经采取搁置措施的5万亿日元特定债务，由财政一般会计继承。通过一般会计形式，将同额资金无息贷给国铁，并延长一般会计贷给国铁的一定无息债务的偿还期限等。为配合国铁推行的动员自愿离职人员的活动，对于提出申请并经过认定的职员，在1986年离职时，对其支付的薪酬、抚养津贴及调整津贴等的总额相当于10个月额度的特别补贴。

在107次国会中，参、众两院中共同设置了“日本国有铁道改革委员会”，对国铁改革议案进行集中审议，并最后通过了国铁改革8项法案。《日本国有铁道改革法》是关于国铁改革的基本法律，作为国铁改革相关的基本事项，它明确规定了国铁改革的必要性、意义以及国铁事业的分割民营化方法。通过设立三岛基金和新干线铁道保有机构，确保了旅客铁道公司的稳定运营和经营基础。该法律还规定了国铁及铁道建设公团的资产和债务的继承方法、向国铁清算事业团进行债务移转、清算事业团的处理责任、职员再就业的促进措施等基本方针等。与《日本国有铁道改革法》配套的其他7部法律分布为《旅客铁道公司及日本货物公司法》《新干线铁道保有机构法》《日本国有铁道清算事业团法》《日本国有铁道自愿离职职员及促进日本国有铁道清算事业团职员再就业特别措施法》《铁道事业法》《日本国有铁道改革法等施行法》《地方税法及国有资产等所在市町村交付金及纳付金相关法律的部分修改法》。