日本国有铁道的民营化改革是伴随着组织结构调整、资产重组、人员安置、债务处理和经营方式调整等问题展开的。通过分割民营化，日本国有铁道转变为6家客运股份公司和1家全国统一货运股份公司，各公司仍然使用统一的JR标志，即：北海道旅客铁道股份公司（JR北海道）、东日本旅客铁道股份公司（JR东日本）、东海旅客铁道股份公司（JR东海）、西日本旅客铁道股份公司（JR西日本）、四国旅客铁道股份公司（JR四国）、九州旅客铁道股份公司（JR九州）、日本货物铁道股份公司（JR货物）。国铁民营化并不是一蹴而就的，7个股份公司成立仅仅是真正民营化的开始。基于原国有铁道在国民经济中所具有的特殊地位和公共性，日本政府采取了稳步推进策略。改革后的JR集团作为特殊法人，由法律直接规定其组织形式和运转方式，政府完全持有7家公司的全部股份。为保证改革的顺利进行，国家对JR集体采取了一系列特殊措施，如剥离部分债务由国铁清算机构负担，10年内减半征收固定资产税，国家负担退休职工年金等，以确保民营化后的JR各公司正常运转。

通过国铁分割民营化，在日本本州，成立了JR东日本、JR西日本、JR东海三家公司，初步形成了JR集团与普通民营铁路公平竞争的市场组织结构。考虑到北海道、四国、九州三公司旅客流量较少，独立经营可能面临巨额经营赤字等客观情况，在三公司独立运营的同时，设立了“经营稳定基金”，共计1.27万亿日元，以该基金的利息收益来补充三公司经营收入的不足，努力改善三公司的经营现状。此外，考虑到飞机和公共交通对铁道旅客运输的巨大冲击，为了避免由于分割民营化可能造成服务分割和服务水平降低等现象出现，对于跨区域的旅客服务，继续提供全国统一的服务形式和计费模式。在全国的任何车站，都可以购买其他公司的车票。

在日本国铁分割时，6家客运公司的划分既要充分考虑地理差异性，又必须认真分析市场运营和经营效益状况。首先，基于各地大都市区的旅客流量较大情况，考虑到旅客出行方便等客观因素，本州三公司的分界点均未设在旅客通行量较大的地区。国铁分割后，各公司管内的旅客运输量达到95%，只有小部分列车跨区运行。其次，为确保各公司的经营结构合理，分割时充分考虑了传统线路和新干线各区段线路的营利结构，以实现财务平衡为标准，并配以内部适当的交叉补贴。由于东海道新干线横跨本州三个公司，考虑到JR东海的运营收入情况，最后将东海道全线划归其所有，而东海道新干线的运营收入占到该公司全部收入的80%。

日本铁道改革采取了以“地域公司为主、网运分离为辅”的混合模式，而没有采取整体“网运分离”的运营模式，这主要是考虑了日本的基本国情和各地地理条件差异。日本沿海地区人口密度大，而且城市相对集中，如果实行基础线路设施和运营管理完全分离，则不仅不能降低经营成本，而且也不利于实现线路的充分利用和安全运营。因此，在实行分割民营化的同时，JR集团采取了客运公司网运合一的运营模式（新干线除外）。与此相反，对于全国性运营的货运公司则采用了网运分离的方式，这主要是基于货物全国流动的特点和收支平衡的考虑。

民营化以后，国铁首先分为7个JR公司，企业规模明显缩小。通过法律调整，JR各公司作为特殊法人，虽然仍受到一定程度的公共规制，但相对于民营化前的规制程度和规制范围，已经在很大程度上减轻。各个公司在经营业务和日常管理方面拥有了充分的经营自主权。JR集团的组织结构分为总公司、分公司和现场部门三个层次，撤销了原来国铁的“铁路管理局”。总公司向分公司下放一定的人事、财政和事物管理权限，明确规定了现场部门的管理职责，从而极大调动了基层部门和一般劳动者的积极性。在企业决策方面，JR各公司注重基层分权和坚持效率原则，尽量减少烦琐的行政审批程序，缩短信息流程，努力提高决策质量和效率。

分割民营化后的JR集团各公司作为特殊法人，虽然还要接受来自政府一定程度的监督，但基本上按照股份公司运营模式进行管理。以JR东日本为例，为尽力打破国铁管理层的管理思维惯式，任命原三井造船会长山下勇为JR东日本会长，原运输省事务次官住田正二为社长，原国铁常务理事山之内秀一郎为副社长。三人分别出身于民间管理人员、法律行政人员、国铁技术人员，由他们共同构成JR东日本公司的核心领导层。鉴于当时从管理层到一般职工对JR的未来发展缺乏信心的现实情况，经营管理层确立了明确的经营目标，并将该目标下达每一个一线职工，以唤起每名职工的改革意识。与此同时，努力培养干部职工的纳税意识和盈利意识，强调“顾客第一，现场第一”主义，并积极构建适应市场竞争的公司管理框架和文化氛围。到1993年7月，JR东日本已形成有子公司、关连公司102个的大企业集团，它们主要经营从JR东日本分离出去的客运以外的业务或新开发业务。

日本国有铁道民营化前，作为国家出资的公共企业法人，所有重要事项都必须经国会或政府审议批准。伴随着民营化改革的推进，日本政府取消了对铁道企业具体经营活动的诸多限制。国家不再限定公司的业务经营范围，JR集团在企业运营方面拥有了充分的经营自主权。然而，基于铁道运输的公共性等特点，在涉及铁道建设、市场准入、运费等重大事项方面仍由运输大臣（国土交通大臣）许可或认可。国铁改革法规定，政府代表国家对JR各公司实行管理的是运输大臣，重大事情由运输大臣（国土交通大臣）负责。根据《旅客铁道股份公司及日本货物铁道股份公司法》和相关法律，政府不但通过清算事业团持有JR集团公司100%的股份，同时还拥有对JR各公司的经营行为保持一定的规制权力。

新铁道事业法规定，经营铁道事业必须获得运输大臣（国土交通大臣）许可。运输大臣（国土交通大臣）根据对事业计划的经营稳妥性、安全性以及企业运营能力的审查，决定是否发放经营许可。对于事业机会变更、工程改造、铁道路线的使用等都必须获得运输大臣（国土交通大臣）的认可。铁道运营许可一般包括铁路线路和经营类别。运输大臣（国土交通大臣）可以就铁道企业的业务范围，即旅客运输或货物运输进行限定，对于特殊线路可以规定相应期限。

对于旅客运输的运费，必须经运输大臣（国土交通大臣）认可审查。运输大臣（国土交通大臣）的认可原则是：在考虑经营效率的前提下，可以在合理成本基础上附加适当利润。1997年以后，日本在公共事业领域引入价格上限制，即由运输大臣（国土交通大臣）认可运价的适当范围，在其上限之内的价格调整只须事先提出申报。在合理运营成本的基础上，允许JR各公司附加一定的利润，但服务价格不得造成消费者的负担困难。2001年以后，通过修改铁道事业法，明确规定运费价格实行在综合成本方式基础上实行上限价格制度。法律禁止对不特定旅客和货主给予歧视性待遇，禁止铁道企业之间的恶性竞争。铁道企业只要获得了运价及新干线特快票价的上限价格的认可，对既有线路的特快票价、卧铺、对号座席及各种票价的折扣优惠，仅提出申报即可，对站台票价、退票费等均已无限制。应该说，实行价格上限制，在一定程度上缓和了对铁道运价的规制。

根据《旅客股份公司及日本货运股份公司法》规定，JR集团各公司在公开发行股票、发行公司债券、发行新股预约权、进行超过一年以上的融资时，必须获得国土交通大臣的认可。公司代表董事、执行董事、监事的任命或解聘必须经国土交通大臣的认可。公司事业计划、重要财产转让、公司章程变更等也必须获得国土交通大臣的认可。国土交通大臣根据法律执行监督职能，在认为必要时，可以就公司业务下达监督命令。当然，2001年以后，随着JR东日本、JR西日本、JR东海三公司股票出售和法律调整，本州三公司已经实现了完全民营化，上述规制目前仅仅适用于JR北海道、JR四国、JR九州以及JR货运公司。（参见表3-9）

表3-9 民营化前后的铁道规制

总之，国铁民营化推行至今，经营绩效较为显著。公社制下全国统一经营所造成的种种弊端基本得以消除。通过国有铁道民营化，JR集团一定程度上实现了产权制度创新。通过制度变革等措施，JR各公司充分利用各自的资源优势，拓展经营空间，努力提高本企业的经济效益，取得了不少的成果。但是，必须看到，国铁民营化是以政府承担巨额债务负担为前提的，日本国民最终以税金形式承担了民营化改革的所有成本。而且铁道事业在其未来的发展过程中，还会受到来自汽车、轮船、航空等优势方式的激烈挑战，其生存空间还可能进一步缩小。因此，民营化后的JR各企业，在努力提高各项服务质量的同时，如何进一步增强企业竞争能力，如何顺应信息时代高速铁路发展的时代要求，积极探索国际化发展之路，将成为21世纪JR集团发展的关键所在。

注释

[1]日本国土交通省『運輸白書』1964—1987年。

[2]財務省ホームペー ジ:http://www.mof.go.jp/jouhou/kokusai/siryou/hakkou01.pdf