战后，日本政府从维护铁道事业的公共性和企业性的角度出发，作为公共企业形式，1949年，组建了日本国有铁道，原来由政府掌握的铁道资源都统一划归日本国有铁道。它与日本电信电话公社、烟草专卖公社共称“三公社”。《日本国有铁道法》第二条规定：“日本国有铁道是公法上的法人，它不是受民法、商法调整的一般公司。”所谓公法上的法人，就意味着国铁虽然具有法人资格，能够独立进行经营活动，但其行为要受到来自国会、政府等“公共”代表机关的制约。为了实现公法上的法人使命，日本国会制定了多个法令来规范国铁的经营行为。因此，国铁必须遵守《日本国有铁道法》《国有铁道运费法》《铁道铺设法》《全国新干线铁道整备法》《日本铁道建设公团法》《铁道营业法》《公共企业等劳动关系法》等专有法律。一系列的特殊法律规制，明确规定了国铁的行为路径和结构框架，进而也构成了对国铁经营活动的极大限制，使国铁难以真正发挥其所谓的企业性。另一方面，也正是基于这些法律，为政府和议会干预国铁内部事务提供了法律依据，使国铁不仅仅是作为一个企业存在，其经营行为必然带有许多政治性色彩。

在人事方面，国铁实行理事会制，理事会由11—17名理事组成，重大事项必须由理事会决定。法律规定，总裁由内阁任命，总裁代表国铁对外从事经营活动。副总裁、理事会成员必须获得运输大臣的认可。监察委员会由3—5人组成，负责国铁的监督检查工作，监察委员由运输大臣直接任命。在财务方面，国铁的预算、决算都必须报经内阁，最后由国会决定。在执行预算时，必须制定详细年度执行计划，按季度向运输大臣、大藏大臣和会计监察院报告。当大藏大臣考虑国家财政状况认为预算不能完全实行时，国铁必须予以变更。预算资金的挪用和节余流转都必须事先获得运输大臣的同意。由于国会、政府的过多干预和约束，导致国铁严重政企不分，责权失衡。管理层由于担心承担责任或招致政界的责难，只能相互推诿，得过且过，缺乏积极工作意识和责任感。

在业务经营方面，日本国有铁道的业务范围、投资领域、经营费用、经营方法和经营计划的开展等都必须依法进行。国铁的预决算、发展规划、资源调配、收费及重大人事安排等，都必须征得政府和国会的同意。运输大臣享有法定的监督权。直到1984年，全国仍然实行统一费率，而且提高票价必须经运输大臣批准。由于上述种种制约的存在，作为企业形式运营的国铁很难真正发挥其企业功能。营业范围和营业方式等方面的限制，使国铁不能开展和铁道服务相关的服务产业，进而难以像私营铁路那样开展多种经营，借此提高企业的整体经济效益。因此，国铁运行的制度模式导致企业缺乏基本的经营自主权，导致企业经营效益严重低下。

在劳动条件方面，日本国有铁道作为一个公共企业，其管理人员和一般职员都属于公务员性质，其行为适用公务员法等特别法律条款。因此，国铁职工仅具有与其他企业相同的结社权、集体交涉权，但不享有争议权、罢工权。依据法律，工人的工资总额度由预算规定，工资变动必须经运输大臣批准。与此相同，运费调整也必须上报政府批准。工资和运费等的报批制度，使管理者根本无法灵活采取激励手段，反而导致企业职工毫无劳动积极性。因此，国铁职工中广泛存在着消极怠工现象。

国铁的管理体制，与其说是一个具有独立法人资格的企业，不如说是一个典型的层级制行政机构。在战后经济复兴期和高速增长时期，基于国铁在陆上运输中的垄断地位，这种层级制管理模式和组织结构在资源配置方面显示了较大优势。全国的统一调度和指挥确保了倾斜性生产方式实施和重点建设项目。但是，随着日本经济的全面复苏和快速发展，加之日本运输市场竞争的日趋激烈，这种全国集中统一的管理模式越来越难以适应市场变化。由于日本各地区经营条件差异较大，加之统一经营的法定性要求，国铁总部只能从全局出发，制定总体性的各地盈亏补偿机制，而不能根据各地具体经营状况制定不同的经营目标。加之国铁内部缺乏绩效激励机制，从而难以调动各级管理者的工作积极性。

从日本铁道发展历史角度看，铁路经营一方面作为公共企业存在诸多问题，另一方面，铁道企业本身面临的巨大竞争压力是导致其经营困境的重要原因。

第一，日本国有铁道的经营环境发生了巨大变化。随着日本经济的迅速发展，在国铁建设和运营取得巨大成绩的同时，作为交通手段，汽车、轮船、飞机等事业也获得了长足的进步。交通工具的多样化从根本上改变了原来由国铁一统天下的垄断局面。1965年，国铁客运人数占45.5%，货运量占30.3%。虽然铁道运输份额已有所减少，但仍然继续维持着巨大的经营优势。然而，到1987年，国铁客运量已经锐减至22.0%，货运量更降至4.5%，铁道运输的优势已完全丧失。与此相反，汽车客运量却占到58.2%，货运量占到50.2%，抢占了原来国铁的大部分地盘。应该说，这是国铁1964年以后亏损逐年增加的一个最重要因素。当然，国铁本身确实存在着由于经营不善而人为丧失市场份额的现象。1975—1985年，私铁客货运变化不大，为15.3%—15.5%，而国铁却由30.3%下降到23%。由此可见，上述变化的差异并非仅仅是由于交通结构变化所导致，其根本原因在于国铁管理体制和经营机制。

与国铁经营状况相对，民铁作为一般民营企业，只须接受民商法等普通法律规制，而不受众多特定法律的约束。民铁经营目标十分明确，即企业效益和经营利润。当然，为保证企业利润的实现，民营运输企业可能也会执行一定的社会公共职能，但这不仅不会与其经营目的相冲突，而且企业往往是从提高企业的社会认知度角度出发去落实公共服务职能。因此，民铁十分重视服务质量管理，努力提高职工的业务水平。在民铁服务中，很少会看到国铁经营中经常出现的那种无视顾客、态度傲慢、人浮于事的现象。民铁经营者还特别重视企业内部管理，尽量压缩经营成本。1985年，国铁资本费用占运费收入的53.8%，而大型民铁只占27.7%。在大城市圈中，民铁的运费价格明显低于国铁。民铁作为一般民间企业，它不受经营范围、经营方式以及收费标准、工资标准等方面的制约，可以根据具体情况决定自己的经营方式和经营内容。

第二，日本国有铁道存在严重的赤字路线问题。二战结束以前，为满足战争的需要，日本国有铁道曾经受破坏性使用，而且当时的铁道建设投入很少。战后，为适应经济发展的需要，日本政府对国有铁道进行了大规模投资建设和线路改造。起初，国铁建设资金主要来自政府出资和国铁自身资金积累。从1965年开始，建设资金大量来源于银行借贷。1964年国铁出现经营亏损以后，大规模投资建设浪潮非但没有停止，而且日益增大。面对各种其他交通工具日趋激烈的竞争，国铁本身已经穷于应付，而继续大量投资于赤字线路，则无异于雪上加霜。银行借贷的日益增大，使国铁利息支付额越来越多，从而极大增加了国铁的债务负担。

根据《日本国有铁道法》和《铁道铺设法》，建设新的铁道线路必须经铁道建设审议会审议，由运输大臣批准。在铁道建设审议会中，起决定性作用的是包括运输省次官在内的11名国会议员。这些政治要员出于自身政治目的的考虑，在国铁建设项目方面往往掺入很多的政治因素。因此，在国铁发展历史上，建设了多条赤字线路。1964年，由政府和国铁共同出资成立了铁道建设公团，专门负责铁道建设。铁道建设公团建设的铁道一旦竣工后，由国铁免费加以使用，国铁只负责日常的机车管理和维护。1968年9月，国铁咨询委员会建议“废除83条赤字路线”，共计2950.6公里，结果遭到当地人民的强烈反对。截止1972年，仅有11条（116公里）的线路被停运，另外在83条线路之外的4条（19公里）线路被停运，共计135公里。与此同时，日本铁道建设公团新建地方铁道9条（128公里），基本与废弃铁道的距离持平。1972年7月，田中角荣就任总理大臣之后，积极推行“日本列岛改造计划”，因此，赤字路线废弃计划被迫搁浅，而且开始新建多条线路。自铁道建设公团建立到1974年，铁道建设公团共建33条（711.6公里）线路，其中如美幸线、白糠线等20条线路（392.1公里）为赤字线路，占55.1%。1974年以前所建的1500公里线路中，每年营业收入仅为150亿日元，而上述线路的日常运营费用却高达500亿日元以上。因此，国铁当局每年必须用经营收入来弥补地方赤字线路的亏空。

之所以出现上述如赤字路线建设等问题，一方面，由于国铁当局本身并不具有完全的经营自主权，涉及铁道线路建设和其他重大投资项目都是由运输大臣决定的，而赤字线路建设往往可以满足当地出身的议员、官员以及涉及铁道修建投资的部分议员、官员的要求。另一方面，由于国会、政府与国铁之间存在着特定的权力利益关系，从而致使国铁管理层难以专心于企业本身的经营。为使企业预算、计划、投资等获得批准，国铁管理层必然要经常周旋于政治家之间，再加上管理者自身利益的需要，使企业的重大决策常常伴有浓厚的政治色彩。

第三，日本国有铁道经营体制本身也存在严重问题。无论是从企业职工人数角度，还是从企业规模角度，国铁都堪称巨型企业。庞大的企业规模致使企业日趋管理僵化。到1985年，国铁几经裁减人员，但仍然拥有职工27.7万，并控制着全日本80%以上的铁道线路，营运里程达21000公里，基层站级单位达2000多个。此外，国铁还管理着许多学校、医院、车辆工厂，国铁机构遍布全日本。一般地说，一个企业采取规模经营，可以降低成本，提高经营效益。但国铁在国会和政府的严密控制之下，庞大的企业规模和多层次的管理模式，非但没有促进其发展，反而演变为影响国铁经营效益的重要因素。全国运费统一，虽然保证了运费负担的公平，但造成国铁经营绩效与各地实际情况的严重脱节，使国铁不能根据具体环境而采取灵活运营方式。比如，在大都市圈，国铁运费比私铁高出近2倍，导致国铁根本无力和民铁竞争。与之相对，在大城市圈的经营过程中，国铁员工通过繁忙运输、紧张劳动所创造的利润，却不能用以奖励一线企业职工，而是统一用来弥补边远地区赤字线路的亏空，造成职工干多干少一个样的消极劳动心理。庞大的企业规模使国铁占据全国铁道垄断地位，而强大的垄断地位又淡化了企业的竞争意识，使经营者无须重视成本核算，而且还养成了过分依赖国家或外部措施解决国铁问题的心理，进而直接影响了企业整体能力的提高。

同时，企业的国有性质和职工的公务员身份，使国铁职工长期养成了傲慢、涣散的工作作风，并造成了极端对立的劳资关系。为争取罢工权利，国铁内部各工会频繁开展各种形式的斗争。与此同时，出于政治倾向的差异，各工会之间也不断进行争斗，互相拆台。为争夺工会会员，甚至采取一些不正当的手段，结果导致人心涣散，职工关系恶化。由于国铁内部经常发生一些无视乘客利益的罢工或不合理的斗争形式，再加上国铁职工的消极怠工，岗位纪律意识松懈，国铁服务质量低下，国铁声誉受到严重影响，这也严重影响了企业的经营效益。

人事费开支过大也是造成国铁亏损的一个重要原因。1980年，国铁共有职工41.4万人，人事费支出18587亿日元，占运输收入的72.3%。1985年职工被压缩到32.6万人，人事费支出为23024亿日元，占运输收入的69.5%。民营化以后的1992年，职工总数为19.1万人，而人事费支出占运输收入的比例则降为32.3%。从上述数字可以发现，民营化前，庞大的人事费支出耗费了国铁收入的绝大部分。从1980—1985年，国铁职工人员减少8万人，而这期间的人事费用却有所增加，造成这种现象的根本原因在于国铁存在着巨大的养老金和退休金支出。战后，在政府的统一部署下，一大批“满铁”归国人员被编入国铁队伍，从而极大增加了国铁的人员负担，并造成年龄结构的严重不合理。1970年以后，国铁出现大批职工临界退休年龄，每年有高达1.9万—2.3万人，这也直接导致了80年代减人不减费的经营困境。应该说，上述问题很大程度上是由于国铁的公有企业定位所导致的。