作为近代国家实现工业化的重要手段和主要标志，铁路被后发国家政府高度重视。1906年，日本实行铁路国有化政策，自此开始，铁路事业一直由日本政府直营。截至1945年，日本铁道基本覆盖全国，总运营里程达25600多公里，其中20056公里由国家运营，5543公里由私人运营。二战后，在GHQ的指令下，铁路事业虽然开始以公社形式独立经营，但日本政府和国会保持着较大程度的行政干预权力。

1949年6月，在美国占领军的授意下，日本政府通过《日本国有铁道法》，成立了日本国有铁道公社。面临战后经济恢复和重建的繁重运输任务，日本国有铁道发挥了重要桥梁和纽带作用。作为执行公共职能的公共企业，政府通过对国有铁道的控制和利用，有力确保了战后初期倾斜性生产方式的落实，为战后日本经济的迅速恢复和发展做出了巨大贡献。20世纪50年代以后，随着日本经济实力的逐渐加强，国有铁道的运输能力开始不能满足经济发展的客观要求。于是，日本政府逐渐加大国有铁道的投资力度。1956—1965年，日本国铁主要干线基本实现了复线化和电气化，普通快车的运行里程也提高了三倍。

民营化前，日本铁道分为国铁、私铁和城市公营铁道。国有铁道承担城际干线运输、城内运输及货物运输。私铁主要承担城市内部及城郊运输，城市公营铁道则主要经营地铁。其中，国有铁道占全国铁道营运里程的73%，客运周转量的63%，货运周转量的99%，构成日本交通运输的核心力量。1964年，日本建成世界上第一条高速铁道，即东海道新干线（东京至新大阪，全长515.4公里）。东海新干线属于客运专线，采用电气化、标准轨距的双线铁道，它代表了当时世界一流的高速铁道技术。新干线的成功运营，直接刺激了日本铁道建设的大发展。1971年，日本国会审议并通过了《全国铁道新干线建设法》，决定在日本客运中全面推行新干线建设。

日本国有铁道建设主要以政府财政投资为主，包括财政预算拨款和财政投融资。其中财政预算拨款部分主要来自国家一般税收收入中用于交通运输建设的部分和与交通运输有关的特定税收入。日本高速铁道的建设资金则主要来源于各种贷款、自有或自筹资金，但是，在国家财政投资贷款、发行债券及其他融资方面，政府也给予了大力支持。以东海道新干线为例，其工程建设费用约为3300亿日元，建设资金的筹措采用完全自筹的方式，主要包括三个方面资金：包括自有资金、大藏省的低息贷款以及由政府担保债券筹集资金，共占30%以上。日本国有铁道发行的铁道债券，占50%以上，由日本政府担保而从世界银行获得的低息贷款为288亿日元，约占10%。

然而，新干线等高速铁路的投入运营和先进技术的不断采用，却未能为日本国有铁道带来骄人的业绩。随着日本经济的迅速腾飞，日本国有铁道经营状况却每况愈下。1964年，日本国有铁道出现第一次亏损，此后经营赤字直线上升。到1980年，年经营赤字已高达1万亿日元以上。截至1987年民营化前，其累计亏损额为15.5万亿日元。如果加上累积的长期债务，国有铁道债务达37.5万亿日元。面对庞大的经营赤字，仅仅依靠国铁自身的力量已经无力支撑。

自1964年国铁出现赤字开始，日本政府及国铁当局曾经提出过一系列国铁财政再建，试图扭转被动局面。1969年，国铁提出“国铁再建十年计划”。1972年，日本内阁提出“日本国有铁道财政再建对策”。1975年，国铁向日本政府提出“日本国有铁道再建对策要纲”。1977年，又提出“关于日本国有铁道再建”方案。为改善国铁财政状况，减轻国铁债务负担，1975年，日本政府决定暂时搁置2.54万亿日元的过去债务，并撤销5604亿日元的公积金储备，以增强其资金活力。1979年，再次提出“国铁再建基本构想”[1]。然而，上述计划的提出及实施并没有根本改变国铁赤字上升的强劲势头。1979年12月，日本国会通过《日本国有铁道经营再建促进特别措施法》，决定从1980年开始，推行“国铁再建综合五年计划”。国铁在政府的支持下，虽然多次力图重建财政，但最终还是没有摆脱亏损的境地。因而，改革国铁已经不可能再像过去那样修修补补，而必须对其进行根本性变革。只有通过民营化和制约缓和，消除来自国会和政府对其经营方式、经营范围等诸多方面的干预和限制，使其以真正企业形式加入市场竞争，才可能从根本上改变国铁的命运。