日本电信电话公社作为超大型国有企业，其经营活动长期受到来自政府、国会等方面的干涉和制约。在日本式民主选举体制下，政治家一般利用手中的权力，积极维护自身利益集团的利益，以保证自己未来的选票数量。电电公社拥有职工30万人，再加上众多的关联企业，形成了一个庞大的利益集团“电电家族”。从1953—1976年间，电电公社建设投资达13.6万亿日元，从事通信器材、电线和建筑工程等的大型企业成为电电公社的主要供货厂商。仅从日本电力、富士通、冲电力工业、日立制造所采购的电信器材就占到60%左右。因此有所谓“电电公社打个喷嚏，通信器材厂家就感冒”的说法。

如同日本各省厅官员退休前后到相关企业就职的“干部派遣”制一样，电电公社的许多干部在退休前被分配到相关企业中去担当主要负责人，从而进一步增强了电电家族在企业界乃至政治界的巨大影响力。根据井上照幸对约1700家上市企业的《有价证券报告书》的统计，由电电公社出身，后到其他相关企业任职的，其中49家上市企业中共计152人。这些人的转职去向大体分为通信器材企业、电线企业和建设工程企业。这些企业所承揽的电电公社的工程往往超过自身的承受能力，然后他们通过分包形式再下包给其下级企业。除此之外，还有大量负责人向非上市企业的派遣，如日比谷综合设备21名负责人中10人，新兴通信建设18名负责人中的12人，都是电电公社出身。[4]日本电信事业的规制体制决定了电电公社自身难以根本转型的经营模式。

作为公有企业，公社的经营当局可以凭借维护公共性等理由，依靠公有企业的特殊地位，通过发放强制性债券、贷款、收取初装费等形式，无限制地筹集巨额资金，而无须过多考虑负债和经营效益问题。另一方面，预算、决算、事业计划和资金借贷等的政府和国会议决制，使经营当局本身缺乏必要的经营自治权，经营者不得不倾加更多的注意力于国家的政治运营，致使公社利益与许多非经营因素紧密联系，进而影响企业的正常运营和效益提高。对于公社及电电家族的相关利益集团来说，无限制的扩大企业规模、增加订单、加大采购，可以不断增强自身的说话权，扩大电电家族的影响，同时还会为经营者自己的未来走向奠定基础。因此，在日本电信电话公社法所规定的“增进公共福利”目的掩盖下，电电公社最后只能演变成为维护电电公社干部及其相关利益集团利益的工具。

但是，民营经济的迅猛发展和国际竞争力的增强，客观要求电信产业进行民营化改革和通信自由化。经过20世纪50、60年代的高速增长及70年代的经济转型之后，日本一跃成为世界第二经济大国。80年代，日本企业在钢铁、汽车、造船、精密仪器和电子产品方面异军突起，成为世界制造业的重要生产基地和出口基地。与欧美等国经济发展缓慢的不景气形成鲜明对照。一时间，日本式经营模式、日本式生产方式等成为世界流行语。日本企业在大力开拓国际市场的同时，日本产业界对国内政治、经济政策的影响力也日益提升。积聚了雄厚经济实力的日本大企业集团积极探寻新的经济增长点和生存空间，而电子计算机和通信技术的飞速发展为人们展示了广阔的发展空间。因此，打破电信产业传统的垄断体制，实现通信自由化，引入竞争机制，成为日本产业界进入信息通信产业的必然要求。

1968年，电电公社开始提供数据通信服务，但经营赤字较大，而且与民间企业形成了激励竞争的市场格局。通信技术和计算机技术的迅速发展，为通信自由化和电电公社民营化改革创造了客观技术条件。随着电脑技术和通信事业的发展，电信附加值业务（VAN）等数据通信业务激增，经济界强烈要求NTT开发通信网络，实行通信自由化。原KDDI常务木下龙一说：“电电公社民营化的提出，最初是从开放通信线路开始的”，“根据当时的有线电气通信法，不允许向电电公社以外的人提供电信线路，从而保证了电电公社的垄断权。及至发展到电脑通信时代，这种人为设置的障碍成为众矢之的，如国有铁道的通信网和电电公社的电话网不能相互接入。”

1982年11月，中曾根就任首相以后，基本继承了铃木内阁时期的行政改革路线，坚决贯彻执行“临调基本报告”。中曾根认为，必须组织一个“工作内阁”，以保证政府整体改革推动的步调和力量。在组阁时，中曾根要求每一个阁僚候选人必须事先承诺全面协助行政改革，否则不予任命。与此同时，他将党内的实力派人物尽量安排在内阁的枢要位置。在其执政的5年时间里，竹下登、安倍晋太郎和后藤田正晴等一直被委以重任。中曾根内阁通过稳定的阁僚体制，确保了政府和党内步伐的一致性。1983年5月，议会通过《临时行政改革推进审议会设置法案》。7月4日，作为临调的后继组织，成立了临时行政改革推进审议会，由土光敏夫担任会长。9月20日，议会又通过《设置行政财政改革特别委员会法》，开始具体落实改革事宜。

为使行政改革得以顺利进行，中曾根采取了全方位推动战略，并积极利用新闻媒体等宣传和鼓动作用。首先，在内阁设立临时行政调查会、临时行政改革推进审议会和行政改革推进委员会等直接推动机构，并聘请经济界、知识界、新闻界和劳动界等多方面人士参与，借以调动各方面的影响力量，并削弱反对者的声音。在自民党内部、国会、运输省以及公社内部，也相应成立了各自的调查和研究机构，积极探索三公社经营合理化和改革方案。为了鼓舞士气和制造声势，每次临调等会议后，都召开相应的新闻发布会，加以宣传报道。在此次改革中，中曾根首相深刻体察了国民希望改革三公社等国有企业的强烈愿望，并充分利用了新闻媒体对顺利推动改革的积极作用。此外，以庆应大学教授加藤宽等为首的学者、专家和新闻人物，组成了一个由民间人士发起的改革推进组织，积极探索民营化改革方案，并形成了强大的社会推动力量。

在电电公社内部，以真藤恒总裁为首的经营者阶层和工会，对电电公社的经营状况充满危机感，因而具有强烈的改革热情。他们一方面密切配合临调的各项工作，一方面自己着手研究具体的电电公社改革方案。1982年2月，电电公社整理出三套改革方案：即现行公社改善方案、特殊公司化方案与民营公司化方案。三方案的共同之点是尽量避免采取像美国ATT改革那样的企业分割方式。从本质上看，不管是保持原来的公社形态不变，还是整体采用特殊公司形式或民营化形式，无论如何，不必改变《公众电气通信法》的基本内容，其真实用意在于排斥通信领域引入竞争机制。

作为电电公社的工会组织，全电通一直积极倡导电电公社改革。1980年，在山口大会上，全电通提出了关于电电改革的六点意见：即将电电变成共同出资的民主的特殊公司、确立企业的经营自主权、放松政府制约、确立公平竞争条件、保障基本劳动权特别是罢工权、确保电信事业的公共性。但是，全电通反对民营化方案，更强烈反对对电电公社实施分割。从临调方案的制定，直到最后改革进入立法阶段，公社当局和全电通之间一直保持与高层的频繁接触。

1983年8月，经过与邮政省、电电公社的协商，桥本龙太郎“行财政”调查会会长提出了11条改革方案，被称为“桥本私案”，交由自民党内部协商。在公社民营化和引入竞争机制方面，桥本方案与临调报告基本一致，其最大区别是没有明确提出电电公社分割，而以十年后“再议”来加以变通。在桥本方案获得执政党内部通过以后，邮政省开始着手制定相关民营化改革方案。邮政省的民营化方案与临调基本报告方案的主要区别表现在：首先，临调主张5年以内分割电电公社，而邮政省则未提分割事宜，而是将电电公社作为一个公司，实行民营化。但是，在法案的附则中，规定5年以后根据公司的运行情况将重新研究经营方式问题。其次，临调主张在基础线路领域引入市场竞争机制，而邮政省则坚持整个电信事业引入市场竞争，实现全面的通信自由化。[5]