明治初期，日本政府投资兴建电报事业，后来又继续兴建电话事业，这些业务一直由政府直接负责运营和管理。对于电报电话事业经营方式问题，日本国内一直存在着国营论和民营论的争论。在电信初创的明治时代，围绕国营与民营等问题，工部省与太政官、大藏大臣间存在严重分歧。在产业界，以涩沢荣一、益田孝、大仓喜八郎等大财阀为代表的企业人士积极宣传电话民营方案。但是，西南战争以后，随着日本政府的财政好转和电报重要性的充分认识，日本政府决定坚持国营，民营和国营的长期争论随之结束。1889年，日本颁布《电信电话线私设条规》，最终确立了电信国营方针。但是，为了适应旺盛的民间电话发展需要，克服电信事业发展中存在的资金不足等问题，日本政府在坚持国营形式的前提下，开始大量吸收民间资本进入。1910—1914年，民间资本占30%，1925—1929年，民间资本占到60%。

1948年9月，按照盟军总司令部的意思，日本政府决定对递信省的电信和邮政实行业务分割。1949年6月1日，电信省和邮政省分别宣告成立。电信省和邮政省虽然成为形式上的两个部级机构，但主管大臣却一直是身兼二任。1949年7月12日，作为总理大臣的咨询机关，日本政府成立了“电信电话复兴审议会”。专门审议电信电话事业的经营形式问题。1950年3月31日，审议会向总理大臣提交了“关于电信电话恢复、复兴及改善的电信电话复兴审议会的报告”，认为“日本电信电话事业自创始以来，一直为国家经营。由此，必然伴随导致来自官僚机构的各种制约，其经营活动常常缺乏效率，其发展总是要落后于社会需求”。[1]按照电信电话复兴审议会的报告精神，4月23日，日本众议院做出了《关于向国有企业转变的决议》：“电信事业虽然具有高度公共性的一面，但其本质最终仍然属于企业”；“本事业依然采取国营形式，必然导致其结果。在企业经营的会计核算及人事管理等方面，一直原则上采用一般行政机关的管理规则，致使企业的经营活力受到巨大制约，从而对事业健康发展造成诸多障碍。”[2]

1951年8月14日，日本政府政令咨询委员会提出了《关于行政制度改革的报告》。报告认为：“在国营及公营事业中，电信事业以将来向民营转换为前提，可以暂时采取国有企业形式。”[3]基于此，1952年，日本内阁制定了日本电信电话公社法案及施行法案、国际电信电话股份公司法案等基础方案。7月31日，法案经过众、参两院的修改和协调，最后获得通过。8月1日，日本电信电话公社宣告成立。行政性电信事业完成了向公共企业性电信企业的转变。自此，电信领域打破了一直由政府直接控制的管理模式，实行政企分开。

日本电信电话公社法体现了公共性与企业性的统一。与公众电信事业法一样，该法第一条直接阐明了设立公社的目的：即“通过确立合理且有效率的公众电信事业经营体制，促进公众电信设备的整备及扩充，确保电信为国民提供便利，以增进公共福利为目的，特此设立日本电信电话公社”。关于如何通过日本电信电话公社实现“增进公共福利”的目的，法律从三个途径进行了具体阐述，即确立合理且有效率的公众电信事业经营体制，整备和扩充公众电信设备，确保国民便利。这里将“合理且有效率的公众电信事业经营体制”放在了首要位置，其本意在于强调建立电信电话公社的首要目的在于发挥公社的企业性。自日本建立电信事业以来，政府一直对电信事业实行直接管理，其管理体制和运行机制也都是按照行政管理机构设置的。其间虽然民营化改革的呼声不绝于耳，但始终未能提升到政府的议事日程。战后，经过长期的调查研究和论证，最后还是选择了公社模式，试图通过提高企业的自主性和机动性来提高电信事业经营效益，从根本上解决原来政府直接经营管理的弊端，从而最终保证公共性的落实。因此，公社法具有明显的追求企业经营效益的特征。

日本电信电话公社法直接规定了公社的各项业务规则。“公社从事公众电信业务及其附带业务和其他为实现第一条规定的目的的必要业务。”作为电电公社的主业，即公众电信法所规定的公众电信业务，包括电报、电话、专用电话、公共电话和传真等各种通信服务业务。而其附带业务，包括天气预报服务和报时等服务内容。所谓“为实现第一条规定的目的的必要业务”，主要指在经营主业过程中，充分利用自身积蓄的技术力量而开发的业务，比如接受电信设备制造商的委托，出售电话机等通信器材的业务等。

此外，在不影响主业顺利开展的同时，还可以接受邮政大臣的委托业务及其他委托业务，主要包括电信设备的设置和保存，电信用机械、器具及其他物品的采购、保管、修理、加工及检查，电信技术相关的实用性研究和基础研究，电信业务从业者的培训等。在此需要说明的是，电电公社本身没有电信设备制造权，其开发的研究成果只能通过民间通信器材厂商生产，然后再由电信电话公社进行采购。因此，在电电公社的周围，逐渐形成了庞大的“电电家族集团”。电电公社成立以后，在其主营业务之外，按照日本政府及法律规定，电电公社开始不断扩展其投资空间，先后对通信广播卫星机构、日本船舶通信股份公司、日本汽车电话服务股份公司和新日本汽车电话服务股份公司等多家公司进行投资。

日本电信电话公社法明确规定了公社的运转模式和管理人员的产生办法以及权利和义务。电电公社法通过第二章经营委员会和第三章干部与职员的规定，直接体现了电电公社作为公有企业的本质特征。“经营委员会是决定公社业务运营等重要事项的机关”，其重要事项包括预算、决算、事业计划、资金计划、资金借贷、债券发行以及经营委员会认为必要的事项。经营委员会由5人委员和2人特别委员组成。关于委员的选任，必须在获得众、参两院同意的基础上，由内阁予以任命。任期4年，可以连任。其中特别委员由公社总裁和副总裁担任。

公社设总裁、副总裁各1人，理事5—10人，监事2人。总裁和副总裁在经营委员会同意的基础上，由内阁任命，任期4年，可以再任。理事由总裁任命，任期2年，可以再任。监事由经营委员会任命，任期3年，可以再任。监事负责监督公社业务，并将监察结果报告经营委员会。电电公社法规定，经营委员会委员实行无薪酬工作制，对于差旅费和业务执行的相关费用实行实报实销。经营委员会委员一定程度上具有名誉职位的特点，因而能够担任此职的一般为功成名就的企业界人士、刚刚退职的官僚或有政府关系的知识阶层。一方面经营委员负责企业的重大决策权，其一举一动可能深刻影响企业的直接经济效益；另一方面经营委员实行“无薪工作制”，企业经营效益好坏与委员个人没有任何直接联系，因而难以形成合理的责任机制和激励机制。

依据法律，经营委员的任免必须获得两院同意，并由内阁任命。公社的主要事务和权限的国会或内阁决定制，使经营委员会也难以自主发挥企业的最高决策权。在编制预算草案、资金计划时，经营委员会在考虑公社自身发展的同时，不得不像其他政治家一样，必须分析各种政治因素和国会通过的可能性、现实性，从而使公社运营过多地掺入了非经济因素。庞大的“电电公社家族”的选票优势，也极大刺激了政治家们介入电信事业的欲望。电电公社往往成为各派政治势力激烈角逐的战场，进而也严重影响了公社企业性的发挥。

在日本电信电话公社法体制下，电电公社的财务也受到政府的严格约束。电电公社作为政府全额出资的国有企业，“政府认为必要时，在预算规定的金额范围内，可以向公社追加投资”。1952年公社成立时，经过核算，资本金为182.37亿日元。到1985年3月，当其作为公有企业而将结束生命时，其资本金合计仅为188.47亿日元。32年间，虽然电信事业取得了巨大发展，电电公社也成为日本最大的企业之一，但其资产增值仅为6.1亿日元。即使这6.1亿日元，实际上也是伴随着冲绳归还本土而继承的原琉球电信电话公社的资产。也就是说，在32年中，政府从未进行过一次再投资。

关于公社的预算，主要包括预算总则、收入支出预算、继续费及债务负担行为等。在公社法第四十条中，明确规定了预算的弹性：“在公社的预算中，为使该事业能够进行企业化经营，赋予其具有必要弹性，以适应迅速增加的需求、经济形势变动及其他不能预测事态。”电电公社具有适应环境变化调整经营活动的弹性规定，构成电电公社作为公有企业的最大特色。但是，现实经营过程中，由于预算弹性条款被置于严格制约之下，因而只能保持在一个名义上的层次。

对于预算的编制，法律规定，首先由电电公社编制每事业年度的预算草案，并添附该事业年度的事业计划、资金计划及其他预算参考资料，一并呈交邮政大臣。邮政大臣在接到公社的预算草案后，必须与大藏大臣协商，并进行必要的调整，其后必须经由内阁讨论决定。经过内阁决定的公社预算案与国家的整体预算案最终一起提交国会讨论。经过国会讨论通过的预算，再经由内阁通知电电公社。未接到预算通过通知，电电公社不得实施该预算。由于上述程序的严格规定，预算的弹性最后也变得毫无弹性了。

此外，对于公社的长期贷款、短期贷款以及电电公社的债券额度，必须以预算形式经国会审议决定。在现金的使用过程中，电电公社必须将业务相关的现金寄存在国库。第五十三条还严格限制电电公社通过自己的裁量挪用预算资金，不得在预算规定目的以外使用预算资金。在其“但书”中，虽然规定在预算实施上必要且适当情况下，可以不受业务划分的限制，转作他用，但必须得到邮政大臣的认可。

关于公社职员的工资支付，公社法规定，由公社制定相关工资准则。第三十条规定“职员的薪金，应符合其职务内容和责任，且必须考虑职员所发挥的效能”。与此同时，“还必须考虑国家公务员及民间事业从业者的薪酬及其他情况”。基于此工资准则，公社实行工资总额制，即每个事业年度的工资支出不得超过国会议决的该年度预算规定的工资总额。但是，在经济形势变动及其他不可预测的情况下，在特别必要时，经过邮政大臣认可，在国会议决金额的范围内，可以临时支付工资。虽然法律规定在效率提高或经费节减时可以支付特别薪金，但是根据预算规定，必须经邮政大臣认可。工资总额制的规定，不但使电电公社的管理层基本丧失了自主决策能力，同时也严重削弱了工人的劳动积极性。