1953年，日本政府在编制年度财政预算时，首次推出了财政投融资计划，此后经过不断发展，财政投融资规模不断扩大，以致于被称为日本政府的“第二财政”。在战后日本经济发展中，财政投融资所起的重要作用倍受瞩目。在日本，财政投融资简称“财投”，远藤湘吉为其所下的定义是：“所谓财政投融资，简而言之，就是财政机构的资金和政府掌握下的资金按照一定计划所进行的出资和融资。”[2]大内兵卫、内藤胜认为，财政投融资是“以财政上形成的资金进行的投资或融资活动”。[3]关于财政投融资的性质，日本学者指出，它属于国家干预国民经济的“政策金融”[4]，作为日本政府的“第二预算”，实际上构成了“战后日本财政制度的骨骼”，是“建立国家垄断资本主义的一大支柱。”[5]

在我国，“财政投融资”一词的使用不太广泛，学者们更多地采用了“政策性金融”的表述方法，而财政信用、政策金融等概念也往往被在同一意义上使用。王朝才认为，财政投融资是“以政府信用为基础筹集资金，以实施政府政策且形成固定资产为目的，采取投资（出资、入股等）或融资方式将资金投入企业、单位和个人的政府金融活动，它是政府财政活动的重要组成部分”[6]。何振一、阎坤认为，“所谓财政政策性投融资（财政投融资）是财政为了强化宏观调控功能，以信用为手段，以实现特定政策目的、直接或间接有偿筹集资金和使用资金的活动”[7]。林涛舟则认为，“财政投融资是指以政府财政为依托筹集资金，以实现政府意图和国家有关政策为目的，实行有偿投入的财政性金融信用活动”[8]。对于财政投融资的性质，晓华指出，“财政投融资是具有财政性质的金融投资，它既具有财政投资的某些性质，也具有金融投资的某些性质，是‘中介’于财政投资和金融投资之间的一种新型的宏观调控国民经济的国家投资方式”[9]。

上述引论似可表明，中日两国学者对财政投融资概念及其内容的理解并无大异。第一，财政投融资有别于纯粹的财政支出。财政资金的同类开支和收入之间未必是一种等量或近似等量的关系，多数情况下，如行政费、补助金等，一般是只支不收，而税收则体现了财政收入的单项性侧面。相比之下，财政投融资是一种可回收的出资或有息贷款，其基本要求是在保证原资不致流失的前提下，尽可能实现贷出、回收资金的良性循环，即财政投融资属于融资行为，这就与财政意义上的支付行为有着本质性的区别。

第二，财政投融资有别于一般意义上的商业银行贷款。商业银行的运营是根据市场经济原理中的资本收益核算原则选择融资对象、开展融资活动的，即所谓“利润第一主义”。相比之下，财政投融资固然也重视对原资的保护，但毋宁说是把政策上的需要摆在首位，为此不惜风险投资，相比于商业银行，它明显具有低息、长期贷款的特点。

第三，财政投融资的对象是由国家经济政策规定的。各国政府在制定财政投融资规划时，一般都会设定明确的经济政策目标，主要用于支持和扶植基础产业、特定新兴产业，并对社会基础设施的建设以及对中小企业进行扶助。

第四，财政投融资是由政府部门掌握，并在政府部门的“计划性”安排下使用的。与一般的国家财政预算不同，在日本，直至1973年，被称为“第二预算”的年度财政投融资计划无须通过国会的审议批准，而只是作为国会审议国家年度财政预算时的参考资料。我国在建立财政投融资制度之前，由于长期实行计划经济体制，主导财政投资、拨款、贷款及商业融资的是政府，因而导致财政与金融界限不甚清楚，与日本进行横向比较较为困难。但在实行财政金融改革、实现财政与金融分开以后，财政投融资制度也建立起来，与日本的做法相同，后者的主导权是由政府掌握的。

日本财政投融资制度的历史渊源可以上溯至明治初期。日本学界一般将明治政府创办官营企业纳入财政投融资的范围，亦即所有由政府组织的、旨在发展有关产业或设施的投资活动，都被视为政府财政投融资活动。当时，日本政府为迅速发展资本主义经济，出资改造和新建了一批官营企业，后因经营不善和财政紧张，除铁路、通信、军工部门外，全部廉价处理给民间。日俄战争后，随着国家垄断资本主义的加强，以兴建八幡制铁所和铁路国有化为代表，官营事业再度扩大。20世纪20年代末至日本战败的1945年，为了应付经济危机和旷日持久的对外侵略战争，由国家出资并直接经营了一大批国策公司或公团，财政投融资规模达到空前程度。

战后初期，由于推行民主化改革，财政金融制度发生重大变化，同时也出现了旧制度废除后新制度不能及时承接的脱节现象。例如，20世纪40年代后半期劝业、兴业、北海道拓殖等银行被勒令停业期间，办理长期贷款业务的金融机构不复存在，而对百废待兴的日本经济来说，长期信用的供给是刻不容缓的。基于这种情况，财政投融资方式才被重新搬了出来。1946年8月，兴业银行复兴金融部成立，开始政府融资业务。翌年1月，复兴金融部从兴业银行中分离，独立为复兴金融公库，由此揭开了战后开展财政投融资的序幕。在1947—1948年推行倾斜生产方式政策期间，复兴金融公库承担了民间设备投资贷款的70%左右，有力地支持了战后经济重建。但是，复兴金融公库开展的财政投融资，存在着财政、金融界限不清、原资保护不力等制度和管理上的诸多问题，以致成为助长通货膨胀长期化的直接原因，因此在1949年推行道奇计划时被列入重点整顿对象，停止了贷款业务。

复兴金融公库的贷款业务停止后，长期资金的供给又出现空白，某种程度弥补这种空白状态的是同时设立的美国对日物资援助回头资金，但这一援助收入远不能满足经济复兴的巨大资金需求，并且它只是特定情况下的一种临时性收入，援助一旦结束，这笔收入即告枯竭。为了从根本上保证财政投融资的资金来源，并使其运营制度化，进入50年代后，随着美国占领当局放宽占领限制，日本政府获得“根据国情”修改“占领立法”若干权限，有关财政投融资的法律法规纷纷出台，开发银行等一批政府系统的财政金融机构随之建立起来。到1953年，日本政府在编制年度财政预算时首次推出财政投融资计划，财政投融资开始作为一项制度加以推行。