对于政府规制，人们曾经从产业经济学、新制度经济学、政治学、公共管理、行政学、法学等诸多领域和不同角度进行了有益的探索和研究。激励规制理论作为一种基于现实效益出发的规制研究，为人们认识规制、把握规制和更好地利用规制提供了有效的思维空间。尽管如此，为了充分理解各种现实规制问题，消除人们在规制研究中的种种误区，确立合理、科学的规制研究框架和理论体系，有必要对规制含义做出进一步阐释。

从本质上看，规制是一种政府管理行为，因此，规制定义应该且必须揭示该政府管理行为的特殊性，即必须揭示该政府管理行为的特定目的、对象、手段、方法，以区别于其他政府管理行为。无论该规制活动是否代表某些利益集体的利益，无论政府规制行为是否最终达到了预期目标，或实证主义学者对规制的实际效果如何进行事后论证，政府规制的实施毕竟是当时的政府在当时的制度环境条件下针对特定产业或企业所能够采取的理性管理活动。因此，对于规制的定义，应该更多地从管理学、特别是公共管理的角度着手，力争揭示规制行为本身的内在涵义，即为什么规制，规制什么，怎样规制。与此同时，必须注意将规制行为与其他政府行为、法律行为相区别，不能将市场规则、宏观调控等其他经济活动或手段全部视为规制。

所谓市场规则是指为维持正常的市场竞争秩序而制定的法律、法规以及约定俗成的习惯等市场运行规范。它具有规范性、指导性、平等性和普遍性等特点。政府部门通过认可、制定、实施市场规则，可以指导人们如何进行市场交易，保护市场秩序，在规则面前人人平等。如政府制定的商标法、工商管理法、专利法或民间的信誉、信用等都具有规范市场交易行为的规则特点。规则具有普遍性的特点，它不针对具体的人或企业，而规制则只针对特定的企业和经济行为。规则强调市场的保护性，它是通过事前的指导和事后违法制裁而实施的，而规制则强调约束和规范性，它通过直接施加作为或不作为来实现。规则既可能是由政府制定的，也可能是市场经济发展过程中约定俗成的习惯，它在很大程度上是依靠法律和道德的共同作用来维持的。规制是针对特定产业发展的实践而依法产生的，没有这些规制时，该企业可以在法律范围内自由从事经营行为，但某些行为一旦成为规制对象之后，则必须依法执行，否则可能受到法律的制裁。规制只能由政府等公共机构加以实施，通过调整产业组织结构和约束企业经营行为来实现规制目的。

宏观调控是指政府根据经济整体运行情况，为实现一定的政策目标，运用财政、税收、金融等经济手段对市场经济的整体运行进行的调整和控制。如在通货膨胀时期，通过压缩财政和信贷投入、提高利率、税率等手段抑制经济过热；当经济出现萎缩时，通过扩大财政支出、调低贷款利率减轻税率等手段刺激经济复苏。宏观调控和规制都是由政府实施的经济干预手段。但是，宏观调控是针对全局性的经济波动而采取的临时性调控措置，它以遵守市场规则为前提，依靠财税、金融等经济手段，按照市场规律间接调整经济走向，因而具有临时性、多变性等特点，而规制则只针对特定行业或企业，是基于特定产业所具有的自然垄断性、外部性等特点而依法采取的限制性活动。它通过发放许可证、定价、限价、企业拆分、甚至国有化（或民营化）等直接行政手段干预具体企业的经营活动和行为。随着经济形势的变化，规制虽然也可能做出相应的调整，但其本身具有长期性、稳定性的特点。

基于上述分析，笔者认为，所谓规制，是指在市场经济条件下，政府等公共机构基于一定的公共利益目标和法律法规，针对某些自然垄断性产业或特定经济领域的产业组织结构和经济行为直接采取的限制性规范和活动。

首先，规制存在的基础是市场经济体制，是市场经济发展到一定阶段的产物。规制本身并不消灭市场，相反，规制的实施往往要依赖于市场机制的作用。如价格规制中的最高上限制度，政府只是规定最高限价，在该限价以下，由市场加以调节，并借助市场机制的作用，刺激消费者提高生产效率，并最终实现规制的根本目的。可以说，政府直接管理时代行政即规制，完全计划经济时代计划即规制，但这些都并非真正意义上的市场规制。

其次，规制的行为主体是政府及其他公共机构，其规制对象是微观经济主体及其之间的关系。在规制实践过程中，政府等公共机构作为规制行为的主体，其自身的行为内容和活动方式等虽然受到一定程度的制约，但是基于其特定的法律地位和权力，它始终处于规制活动的上位。与此相反，作为规制调整对象的企业及其经营者，虽然也可能通过各种利益表达方式提出自己的主张和要求，甚至在某种程度上俘获规制者，但这并不能改变其被规制的地位和角色。

第三，规制依据一定的公共利益目标和法律法规而成立。保护公共利益的立法和行政理念是规制存在的前提和基础，正是基于公共利益的基本理念，国家才通过立法等手段确立了约束性规制框架。由于公共利益的目标是一种人为的价值判断，不同行为主体可能出现不同的价值取向，因此，“如果想要列一张表，能够尝试列举作为规制正当化理由的公益目标，可以断定，任何这样的尝试都是徒劳的，因为‘公共利益’的内涵将随着时间、地点及特定社会所追求的具体价值而改变”。[22]在此，追求公共利益目标本身并不意味着任何规制活动在任何情况下都必然基于所有人的立场，都必然对整个社会有益。刘莘认为，虽然“公益是指社会的一般福祉”，但是‘以公益为目的’系指以公益为取向而言。直接给予社会一般大众利益的行为当然属于行政，但有些行为虽直接给予特定对象利益，但若其最终目的仍在为社会一般福祉，则仍属于行政”。[23]判断公共利益的价值取向，只能从增进公共福祉和确保社会公平等价值判断出发，根据具体现实情况而加以确定。

正是由于对规制的公共利益目标的价值取向存在理解上的差异，从而为被规制对象提供了巨大的俘获冲动。被规制者往往以公共利益的名义，通过各种利益表达方式提出自己的主张和要求，以求制定出有利于个人利益的规制内容，进而争取全面俘获规制者。然而，规制的俘获与否并不能从根本上改变规制立法的“公共利益目标”，否则，只能问责于产生规制的制度体制的公正性和国家政权的性质。从规制实践角度看，规制改革的根本原因是技术、环境、生产力水平等外生因素的变化。在任何社会条件下，出于理性经济人的考虑，企业永远具备俘获规制者的动机；与此同时，民主政体基础上的制度运行机制和市场经济基础上的激烈竞争环境将制约或削弱俘获行为及其效果。

第四，规制主要是针对自然垄断性产业或特定经济领域的产业组织结构或经济行为进行约束。在某些具有明显自然垄断性特征的产业部门，由于存在着规模经济、范围经济和成本弱加性等特点，从社会经济效益的角度出发，实行国家垄断或者默许私人垄断，但为了消除和抑制滥用垄断权力或侵蚀消费者利益的负面效应，由公共机构依法实行产业规制。如在规制实践过程中，各国政府普遍对铁道、电信、电力、自来水、煤气等产业实行规制。但是，对于一般产业，如食品、服装、电器、机械、建筑等产业部门，则既不会直接干预企业的经营或市场定价，也不会人为设定准入门槛，政府主要是通过制定行业规范和市场交易规则，依法维护公正的市场竞争秩序。

规制机构的规制活动主要针对产业组织结构和经济行为展开。一方面它通过制定反垄断规制，对企业之间的并购、卡特尔、托拉斯等影响产业组织格局的企业活动进行约束，另一方面又通过公开制定指标、标准、结构、方法、程序等手段，对微观经济主体的价格、质量、服务等经济行为进行直接干预。如各国制定的电信最高销售限价、对于主导性电信运营商附加普遍服务义务、有限进入许可等，通过具体的强制性约束行为，以实现保护消费者、维护市场竞争秩序等公共政策目的。因此，规制也不同于通过市场手段间接干预经济运行的宏观调控等政策性干预措施。