规制并非从来就有，而是市场经济发展到一定历史阶段的产物。规制的主体是政府，规制的对象主要是企业，对此学术界基本没有争议。但是，对于规制的内容、范围、规制方式等，依据学者各自的理解和研究视角，则分歧较大。为更好揭示规制的本质含义，在此对规制产生和发展的历史进行简单追述。

一般来说，在自由资本主义的发展时期，直接的政府规制较少。正如亚当·斯密所说，政府只是充当市场的“守夜人”。企业经营什么，如何经营，完全是个人的私事。政府是市场秩序的维护者和仲裁者。为了维护自由竞争的市场秩序，政府逐渐制定了一系列相关的法律法规，在市场、企业、消费者之间也逐渐形成了人们自愿遵守的交易规则和习惯，但这些都不能称为规制。

随着资本主义的不断发展，私人垄断资本的出现成为必然。在美国，联邦政府和各州政府开始加大反垄断的关注力度。人们的基本理念是，相对于垄断者的市场能力来说，消费者是被动的、脆弱的。19世纪70、80年代，美国铁路在经历了广泛的价格战之后，消费者要求铁路取消价格歧视，加强政府干预；铁路经营者也积极寻求政府支持，希望稳定价格。各界的积极活动最后终于促成了1887年州际商业法的出台，并成立了州际商务委员会（ICC），由ICC对铁路价格等实行政府规制。政府不再仅仅停留于充当“守夜人”的角色，开始直接管制私人的经营行为。早期的规制主要集中在电力、铁路、电话等公用事业部门。到19世纪末，美国许多州都颁布了反垄断法。1890年，美国联邦政府颁布谢尔曼法，从而正式确立了美国的反垄断规制体制。

19世纪末，随着自由资本主义经济的迅速发展和殖民扩张，英美等资本主义国家进入国家垄断资本主义阶段，政府权力开始大量渗透到经济生活之中。美国制定了一系列规制经济的法律法规，并成立了许多相关规制机构。日本及英、法等国在加强国家经济干预的同时，在铁路、电力、电信等自然垄断领域，大力兴办国有企业，或推行国有化政策。1930年经济危机全面爆发之后，资本主义国家普遍放弃其一贯奉行的自由主义竞争政策，加强国家对经济运行的全面干预。特别是二战后，英法等欧洲国家大力推行国有化政策，使国家垄断资本主义经济形式达到顶点。此时，国家对经济的干预形式多种多样，其中既包括间接的宏观调控，也包括直接的市场准入规制、价格规制等经济规制，而其中的国有企业模式可以理解为是政府对自由市场活动进行规制的最极端形式。

20世纪70年代以后，欧美等国掀起了民营化和规制缓和的潮流，铁路、电信、煤气等传统垄断行业或者实行民营化改革，或者缓和政府规制，引进市场竞争机制。“30年代的管制浪潮起源于大萧条带给人们的对自由放任经济理念的动摇，而70年代的规制缓和则发生在严重的滞胀时期——高通胀和高失业——这导致人们对政府能否对经济施加积极影响的能力产生了怀疑。尽管该假设带有推测性且未得到验证（如何验证也是不可知的），但它既有趣又合理。”[19]

在研究20世纪70年代以来的规制改革问题时，必须看到一个基本的经济常识，即英国、日本之所以大规模地进行民营化改革，很大程度上是出于缓解财政压力的原因。国家垄断资本主义时期形成的政府治理体制和经济干预政策，一方面严重制约了国有企业经济效益的发挥，另一方面也造成了政府财政的重大危机，赤字财政和过分国债依赖的政府治理模式难以为继。70年代以后，全球经济发展变缓，再加上石油危机的冲击，传统意义上的政府治理模式和经济干预手段受到挑战，改革政府管理体制和财政体制，缓和经济规制，实施国有企业民营化，成为解决政府财政危机和振兴经济的必要手段。因此，该潮流不仅席卷了欧美等发达国家，也波及其他资本主义国家和发展中国家，进而形成了世界性民营化和规制改革的洪流。

欧美等国政府在缓和经济规制的同时，逐渐加强了对企业的社会性规制。由于经济活动等负面外部性问题日益突出，企业经营过程中产生大量空气污染、水污染以及有毒废物等问题的出现，严重影响了人类的生存环境和身心健康。随着经济发展和收入水平的不断提高，人们对生活质量要求也越来越高，对生命越来越珍惜，人类生存价值观和生活观的转变对加强社会性管制提出了越来越多的要求。70年代以后，美国建立了大量社会性规制机构，如美国环保署（EPA）、联邦公路运输安全委员会（NHTSA）、消费品安全委员会（CPSC）、职业安全与健康委员会（OSHA）和核管制委员会（NRC）等。与此相同，其他发达国家也相应制定了社会性规制政策，并成立了众多的社会性规制机构。

从规制产生和发展的过程可知，规制包括反垄断规制、经济性规制、社会性规制以及国有化规制。在理论研究中，狭义的规制则仅指经济性规制和社会性规制。在实践过程中，由于各种规制的出发点、立足点和公共目标不同，因而规制的具体运用形式和手段也不尽相同。

作为政府的规制手段，反垄断是规制行为的起点，而国有化则是规制行为的终点。反垄断规制是以自由竞争市场的存在为基础，其目标在于防止出现威胁市场自由竞争的市场过分集中行为，以维护消费者的利益、促进公平有效的市场竞争。经济规制成立的前提是由于某些产业或行业存在自然垄断性，市场集中不仅不可避免，而且适当地垄断经营有利于社会整体经济效益的提高。因此，经济性规制往往是在政府默许特定产业市场垄断的前提下，依靠行政手段对垄断性市场采取的补救措施。通过对特定产业中企业行为的规范和约束，可以尽量避免因产业垄断造成负面效应，保护正常的市场秩序和社会公共利益。从研究的侧重看，“反垄断强调市场结构，而规制重视企业行为”。[20]

社会性规制则是在现代经济条件下，基于公共安全、环境保护、健康生活等社会公共利益发展的客观要求，对一定行业和领域的企业行为进行的人为规范和约束，旨在消除企业行为的负面外部性，确保人类生存环境的健康性、安全性和舒适性。植草益认为，“社会性规制是以确保国民生命、安全、防止灾害、防止公害和保护环境为目的的规制，都是与对付经济活动中发生的外部性（特别是‘外部不经济’、提供‘公共性物品、准公共性物品’）有关的政策”[21]。国有化规制则可以理解为政府对特定领域或产业的全面干预和控制，它往往以政府为直接垄断某一产业经营为基本特征，如民营化以前的日本电信、英国电信等。在历史发展过程中，各国政府基于不同的公共管理理念和政策目标，确立了适合本国特点的产业规制模式。随着20世纪80年代以后信息技术巨大进步和经济飞速发展，各国政府开始全面调整和改革原来的规制体制，以适应时代的发展要求。（参见表2-1）

表2-1 规制的类型、适用范围、基本理念及其特点