无论任何国家或机构，不管建立怎样严密的灾害对策体制，都无法绝对避免重大灾害发生，也无法完全消除重大灾害所造成的损失。人类认识世界能力的提高，科学技术的进步只能为我们提供有效应对重大自然灾害和积极进行危机管理的手段和方法，却不足以改变灾害和危机本身。事实上，当重大灾害发生时，一般都伴随着信息渠道中断、道路交通毁坏、物质供应缺失和公共机构严重受损等现象发生。一方面现场灾区损失严重，人力不足，亟待救援；另一方面政府和外围救援机构缺乏准确受灾信息，无法有效配置救援人员和各种物资。根据内阁府调查，东日本大地震时，约有半数居民收到了海啸警报和避难信息，其中约56%的居民是通过防灾无线系统获得的，而通过J-ALERT自动启动系统传输到市町村防灾信息比例为59.9%。[12]

2011年3月11日，东日本大地震不仅引起巨大海啸，还直接导致了福岛核电站泄漏事故，造成严重环境污染，并引发了产业供应链大规模中断，能源供应不足等一系列次生灾害，直接经济损失高达16.9万亿日元。福岛核电站泄漏事故后，日本一度关闭所有核能发电厂，导致日本电力供应严重不足，使日本工业生产和输出急剧下降7%和8%，并引发了31年来日本首次贸易赤字。对于核电利用问题以及由此可能引起的核泄漏等问题，未来将如何加以妥善对应，对于日本来说还将是一个长期的课题。

根据日本地震研究机构调查，近30年内，日本可能发生南海海沟地震、东京直下地震，而且发生M8.4级以上地震的可能性为40%。一旦首都圈发生直下式地震，必然引起首都圈大规模停电，甚至可能导致日本中央防灾指挥系统陷入瘫痪。从整体防灾能力来说，日本配置了国际一流的救助设备、灾害探测和警报系统，拥有大批防灾经验丰富的技术人才和国际一流的科研队伍。日本政府机构、自卫队、警察、医院、消防机关以及NGO、个人志愿者等一般具有较高的防灾意识和防灾能力。然而，一旦遭遇上述重大灾害，日本政府可能难以迅速组织大规模救灾力量。日本潜在的防灾能力与现实紧急应对之间依然存在着巨大偏差。因此，如何进一步健全现行防灾应急对策体制，以应对未来可能发生的更大自然灾害，成为摆在日本政府面前的重大课题。

在市场经济条件下，突发的重大自然灾害不仅直接造成人员伤亡和财产损失，而且容易诱发各种社会经济矛盾，而国家财政的日益窘迫直接影响了日本政府的灾害对策能力。“3·11”大地震后，日本政府的防灾预算额连续2年超过4.5万亿日元，2013年更高达5.58万亿日元。[13]根据东日本大震灾对道路、港湾、住宅等社会基础设施的损害情况，预计恢复重建费用需要16万亿—25万亿日元，而这些仅仅靠地方公共团体根本难以负担。与此同时，截至2014年，日本国债总额已经高达千亿日元，超过GDP的2倍，这对于长达20年入不敷出的日本财政来说，无异于雪上加霜。对于受灾地区来说，限于地方财力和产业基础，一旦失去了国家财力的强力支持，则无力独自承担灾后恢复和重建工作，因而容易导致救灾迟缓或次生灾害发生。

综上所述，我们可以看到，灾害危机管理是人类社会必须认真面对的一个永久课题。日本处理重大灾害和危机的经验和教训为国际社会提供了有益参考。从灾害发生前的计划性危机预防，到灾害发生时的多渠道及时预警；从灾害发生后的紧急对策机构与专业防灾机关的统一决策，到消防员、警察、自卫队员、医疗救护人员的紧急救助以及当地居民的互助自救，日本实现了灾害危机管理的快速化、专业化和有序化，有效减少了灾害伤亡人数和财产损失。日本政府依法严格落实防灾主体责任，注重灾害预防，强化城市防震建设，地方自治机构长期开展的全民性防灾教育、制度化防灾演练等，大大提高了日本社会的危机管理能力。尽管如此，东日本大震灾后的沉重财政负担和挥之不去的核辐射威胁，日本周边潜在的大规模地震灾害风险，入不敷出的窘迫财政和巨额国债负担，长期低迷的日本经济，现行的灾害危机管理制度和日本社会的防灾抗灾能力依然面临着严峻考验。

注释

[1]王德迅：《日本危机管理研究》，《世界经济与政治》2004年第3期。

[2]姚国章：《日本突发公共事件应急管理体系解析》，《电子政务》2007年第7期。

[3]顾林生：《日本大城市防灾应急管理体系及其政府能力建设——以东京的城市危机管理体系为例》，《城市与减灾》2004年第6期。

[4]伍国春：《日本社区防灾减灾体制与应急能力建设模式》，《城市与减灾》2010年第2期。

[5]西川智「日本の防災行政システムの進展と今日の課題」『国際交通安全学会誌』Vol.32、No.2，第6頁。

[6]青木信夫：《日本东京的防灾规划》，《城市环境设计》2008年第4期。

[7]王德迅：《日本的防灾体制与防灾赈灾工作》，《亚非纵横》2004年第3期。

[8]防災情報新聞『自衛隊の災害派遣—後方支援リスクと災害派遣「二次災害リスク」』、2015年7月8日。http://www.bosaijoho.jp/topnews/item_7040.html

[9]姜乃力等：《日本城市防灾减灾的经验与启示》，《世界地理研究》第13卷第4期。

[10]《日本建筑彰显超强抗震能力》，《中国建设报》，2011年3月19日。http://www.chinajsb.cn/old/content/2011-03/19/content_23953.htm

[11]林家彬：《日本防灾减灾体系考察报告》，《城市发展研究》第9卷2002年第3期。

[12]吉村茂浩「東日本大震災における災害情報伝達手段の課題と対策」『消防科学と情報』2013年（夏季）No.113、第8—11頁。

[13]内閣府『平成26年版防災白書』付属資料、日経印刷、2014年、附—24页。http://www.bousai.go.jp/kaigirep/hakusho