从日本应对各种重大灾害的危机管理水平看，从灾害发生前的危机预防，灾害发生时的危机预警，到灾害发生后的紧急应对和紧急救助，日本已经形成了一套成熟的灾害紧急应对机制。在重大灾害紧急应对过程中，日本之所以能够有效预防灾害、减少灾害损失，有效防止和减少次生灾害，有序推动灾后恢复和重建，得益于日本政府及社会各界不断完善危机管理相关的法律制度建设，严格执行紧急对策中的主体责任制度，长期坚持的防灾教育演练，不断强化城市建设标准等具体措施。

第一，主体责任明确的法律定位。

根据《防灾对策基本法》，日本政府负有“保护国土及国民生命、身体及财产免于灾害”的使命。在发生灾害或存在灾害危险时，政府机构必须动员其全部组织和机能，谋求一切防灾措施，尽量避免、减少灾害或阻止灾害蔓延。在制定和实施灾害预防、灾害救助和灾后重建基本计划时，政府有责任积极组织地方公共团体、指定公共机关、指定地方公共机关实施防灾事务，指导和监督地方公共团体制定和实施区域防灾计划，并负责对其加以综合性调整，以确保灾害费用负担的合理化。都道府县和市町村等地方公共团体则有义务制定和实施本地区的灾害应对计划。

对于突发重大灾害，防灾责任主体包括国家、地方政府、指定公共机关、指定地方公共机关。所谓指定公共机关，主要指独立行政法人、日本银行、日本红十字会、NHK及其他公共机关和经营电力、煤气、运输、通信及其他公益事业法人。指定地方公共机关则指地方独立行政法人、港务局、土地改良区及其他公共设施管理者，在都道府县经营电力、煤气、运输、通信及其他公益事业的法人。

各级地方政府或公共机关首长及其他有实施灾害预防责任的人员为灾害预防责任人。灾害预防责任人负责建立健全灾害预防体制，设立灾害应对组织，依法开展各种防灾演练活动，准备必要的设施、设备和物质储备，并努力消除可能影响未来灾害救助的各种阻碍。灾害预防责任人必须加强对预防灾害的组织管理，特别是完善灾害预测、预报以及迅速传达灾情的组织建设工作，以保证防灾相关事务或业务得以迅速且稳妥地实施。

对于一般的区域性灾害，当地的市町村长官作为受灾地区的第一责任人，全权组织现场救助活动。对于非常灾害、重大紧急灾害，除由“非常灾害对策本部”和“紧急灾害对策本部”统一组织协调之外，现场对策本部长作为受灾地区的第一责任人直接指挥现场救援活动。公共机关根据受灾情况，必须采取相应救灾措施，或者请求、指示都道府县和市町村的相关机构采取对应措施。在灾害救助过程中，市町村长必须及时向都道府县知事通报信息，都道府县知事、公共机关代表人、行政机关首长必须及时向总理大臣报告受害状况以及所采取的应对措施。

在发生灾害或可能发生灾害时，为了避免灾害发生或防止灾害扩大，灾害对策机关必须及时采取灾害防御措施或救助行动，包括发布、传达灾害警报，进行紧急避难的劝告或指示，为受灾者提供必要的避难所、饮食、水、生活必需品，掩埋尸体和进行搜救活动，同时要预防犯罪，实现交通管制，维护灾区的社会秩序。依据《灾害对策基本法》，在发生重大灾害期间，对于拒绝执行都道府县长官的行动命令、协助命令或保管命令者，处6月以下徒刑或30万以下罚金。对于不服从都道府县公安委员会的限制或禁止车辆司机，处3个月以下徒刑或20万以下罚金。

第二，严格执行城市防震建设标准。

建设防灾型街区和防灾型城市是日本落实防灾计划，缩小重大灾害损失的一个重要手段。根据防灾计划，都道府县或市町村在修建道路、公园等城市基础设施时，必须同时建立具有医院、行政、福利、避难、储备等机能的公共设施和公益设施，以保证在受灾时发挥最低限度的城市机能。地方自治团体行政机关、消防署、警察署、学校、医院、公园等为指定防灾据点。在日常情况下，人们可以在城市中安心生活学习。遭遇非常灾害时，可以有效实现防灾避难。日本的各级学校，尤其是中小学已经成为突发自然灾害时的法定紧急避难场所。[9]日本大部分学校都设有专门储备防灾物资的仓库，储存了足够紧急避险用的淡水、食品、燃料等，以备不测。在日本各社区发出的防灾通知中，总要标出小学、中学、高中所在的位置，清楚告诉人们发生灾害时的逃生路线和避难所。

为了避免地下管线在地震中损坏，日本的电缆线路一律采用空中架线。虽然城市中电线杆林立，不利于市容环境建设，但是，日本政府和各地方公共团体仍然坚持将城市安全建设置于重要位置，以确保城市的防灾救助功能。

日本是最早制定建筑耐震标准的国家，在建筑的耐震基准、耐震设计、技术等方面一直处于世界前列。1950年，日本制定《建筑基准法》，对建筑物的用地、建筑设备、结构和用途设置了最低标准。依据《建筑基准法》，一个建筑工程在获得政府部门开工许可后，除了要上交设计图纸、施工图纸外，还必须提交建筑抗震报告书，而且只有一级以上的建筑师才有资格编制抗震报告书。1995年，阪神地震发生后，日本政府连续3次修改《建筑基准法》，把各类建筑物的抗震基准提高到最高水准。按照现行建筑基准法，商务楼必须能够抵抗8级地震不倒，有效使用期限必须超过100年。[10]2006年，著名一级建设师姉齿秀次因为伪造防耐震强度而被捕入狱。

日本地震研究机构或企业不断推出新型材料或技术，以提高现有建筑物的防震性能。为了抵御地震的破坏，日本高层建筑普遍采用了一种地基地震隔绝技术，即在建筑物底部安装弹性橡胶垫，或者通过摩擦滑动承重缓冲装置来抵御地震。日本政府十分强调加强建筑物的抗震性能，专业技术人员定期免费对民宅进行抗震加固和等级评定，对于现存的不符合抗震结构的房屋，在进行房屋防震加固时，政府会酌情给予居民适当的补贴鼓励。在“3·11”东日本大地震中，东京市一些高楼虽然像轮船似的大幅摇晃，甚至墙体开裂，玻璃碎裂，但整栋建筑之所以屹立不倒，应该说，这直接得益于日本政府严格执行的建筑物超强抗震标准，日本建筑物的超强抗震能力亦令世人惊叹。

第三，全民性防灾教育与防灾演练。

日本之所以能够顺利推动减灾防灾工作，还得益于日本居民的强烈防灾意识和日常防灾习惯。然而，这种防灾意识和防灾习惯并非与生俱来，而是依靠日积月累的生活培养。在系统防灾对策法、严密防灾组织体系之上，日本政府通过国民教育体系和日常防灾演练，有效提高了普通群众的防灾意识，培育了国民应对灾害的生活习惯。

日本各级地方公共团体一般通过编印小册子，或通过广播、电视、报刊、杂志、互联网等媒体为公众提供各种应急教育。从幼儿园开始，到小学、中学，各级教育机构都注意向学生灌输防灾知识。各都道府县教育委员会一般都编有《危机管理和应对手册》、《应急教育指导资料》等教材，用于指导中小学开展灾害预防教育。日本各类学校除了进行天然灾害应急教育外，还对学生开展预防各类人为犯罪伤害、火灾等安全教育。无数次地震、海啸、火山等自然灾害的现实打击，广播电视中不时传送的灾害情报，地动山摇的地震惊恐，祖祖辈辈防灾赈灾的言传身教，使饱受灾害煎熬的日本国民时刻准备应对不期而至的各种磨难。[11]

对于突发自然灾害和公共安全来说，不仅需要具备防灾知识，还必须掌握防灾自救的基本生存技能。防灾演练不仅能锻炼各单位的防灾减灾的实战能力，而且能及时发现和纠正现行防灾体制中存在的问题与不足，还可以增强民众的防灾意识和防灾理念。因此，国家及地方自治团体每年都要举行各种形式的防灾演练。一些大企业、机关则经常举行各种形式的防震、防火演习。

日本国民在日常生活习惯方面一般都严格遵守防灾规定，他们一方面按照国家标准，加强自住房屋的抗震性能，检查室内家具的安全性和稳固性，同时还在家里储备必要的应急食品、用品和药品。为促进公众参与防灾救灾活动，1996年，日本政府规定每年1月17日为“灾害和志愿者日”，1月15日至21日为“灾害管理志愿者周”，努力唤起人们积极参与抗灾救助的互助精神。在阪神大地震中，日本各地志愿者达到130万人。因此，1995年被称为“志愿者元年”。