灾害危机管理的紧急对策体制分为危机发生前的预防体制、危机发生时的紧急预警体制、危机发生后的紧急应对体制和紧急救助体制。四种体制虽然作用时间、作用机理、作用形式各自不同，但缺一不可，唯有紧密配合，才能有效实现灾害危机管理。如果没有灾害危机发生前的设备、人才、技术储备，缺乏周密的灾害预防计划和组织行动规划，那么一旦发生重大自然灾害或公共安全危机，则即使有高效运转的政府或组织机构，仓促之下，也很难有效开展各项紧急救援工作。

鉴于重大灾害或公共安全事件的突发性、紧急性、威胁性、高度不确定性以及灾害信息的有限性等特点，为了有效应对可能发生的重大灾害，危机管理机构应该提前编制灾害预防计划，部署能够迅速行动的决策系统和组织体系，建立多渠道的灾害预警系统和信息传输系统。一俟出现灾害危机险情，迅速组织政府、公共机构、专业救援队伍与当地居民共同开展救援和自救。

第一，危机预防机制。

危机预防是危机管理措施中的最高境界，即所谓“有备无患”，“防患于未然”。防止灾害发生，尽量减少灾害损失，是各国危机管理中的基本出发点。日本的灾害危机管理从有效保证灾害发生时的紧急应对出发，要求各级灾害对策机关必须制定各自的具体防灾计划。日本的灾害预防计划包括“防灾基本计划”“防灾业务计划”“区域防灾计划”以及“指定区域防灾计划”。各种防灾计划成为日本政府及都道府县等地方机关依法防灾救灾的行动指南。

中央防灾会议负责制定防灾基本计划。防灾基本计划是防灾领域的最高计划，主要目的在于确立全国性综合防灾的长期规划，规范各种防灾业务计划及地方防灾计划标准，统筹日本全国的防灾减灾及灾害重建工作。中央防灾会议根据现实灾害情况以及灾害应急对策的执行效果，并结合最新防灾科学的研究成果，每年都要对防灾基本计划进行重新探讨，必要时加以一定的修正。中央防灾会议制定或修改防灾基本计划后，必须立刻报告总理大臣，并通知各相关指定行政机关、都道府县知事、指定公共机关，并向全国公布其概要内容。[6]

根据防灾基本计划的要求，各级行政机关和公共机构基于各自的职责范围和业务内容，负责制定各自的防灾业务计划，以确保在灾害发生时的行政、电力、煤气、通信、运输等各项应急机能的正常发挥。计划内容主要涉及在发生重大灾害时各行政机关和公共机关应该采取的紧急应对预案。在执行防灾业务计划时，各行政机关和公共机构应接受灾害对策本部的指示，成立内部紧急对策组织，指导各职能部门做好防灾救助准备，并迅速采取防灾措施，收集和反馈灾害相关信息，制定防灾减灾的具体行动计划。

都道府县和市町村等地方公共团体要结合本地特点和可能发生的灾害情况，制定本地区相关的区域防灾计划。区域防灾计划包括本地区临时防灾机关的设置及其职责，以及灾害预防、预警避难、防灾演练、现场调查、灾情搜集、灾害救助、卫生防疫等具体对策，并做好灾害发生所必需的人力、设施、设备、物资及资金准备，以保证在灾害发生时立即组织人力物力从事救援工作。

与防灾基本计划一样，根据实际执行情况和灾害风险等，相关机构每年要调整或修改区域防灾计划。但是，在调整区域防灾计划时，都道府县必须事先与总理大臣协商，市町村则必须与都道府县知事协商，确保既不与防灾基本计划相冲突，也不能妨碍防灾业务计划的执行。都道府县之间或市町村之间的区域防灾计划，由都道府县防灾会议协议会或市町村防灾会议协议会协商制定。为保证区域防灾计划的顺利执行，在必要时，都道府县防灾会议的会长或都道府县防灾会议协议会的代表人可以对管辖该区域的相关公共机关、公共事业机构及其人员提出要求、劝告或指示，还可以要求其提供相关资料、报告和计划执行状况。

第二，危机预警机制。

对于突发自然灾害或公共安全危机，如果不能及时发布灾害预警信息，准确公布灾害变化情况，就难以指导灾区居民进行紧急避险，减少次生灾害，还可能导致谣言泛滥，造成社会恐慌心理。在发生重大自然灾害或公共安全危机时，如何及时将灾害信息迅速传送给相关政府机构和相关机构，如何利用公共媒体和各种现代传输渠道及时公告各种灾害相关信息，是考验政府危机管理能力和紧急对策水平的一个重要标准。

谣言止于信息公开和透明。为了更好应对各种地震灾害，日本政府不断加强地震和海啸预警系统建设。1999年4月，日本新建地震和海啸预警技术支撑系统，极大提高了地震和海啸的预警能力。日本气象厅在全国设置了3000多个地震检测点，构建了严密的监测网络，24小时监测潮位与海啸动态。180个地震监测装置将地震数据传到6个计算中心，经过地震海啸数据库的模拟对照后，可以直接生成海啸预警数据，并立即自动向全国电视网发布。在地震或海啸发生时，气象厅可以瞬时计算出地震的震中、规模、发生海啸可能性，并立即发出海啸警报和预报。

根据日本气象业务法规定，一旦出现地震、海啸警报，气象厅必须立刻通过地上通信、空中卫星线路、气象资料电传网和防灾信息网等通信渠道，上传中央政府、警察机构、自卫队、地方政府、通信公司、电视媒体、海上保安厅和各级消防机构，并由相关机构迅速向各类学校、居民家庭、医院和海上船舶传递。地震发生后，气象厅根据各地观测到的地震信息，一般能够在2—3秒内发出第一次播报，然后在5—10秒钟内进行第二次播报，30—60秒内进行最后一次播报。在播发地震预报的同时，气象台还会发布海啸警戒警报。当地震震级和海啸基本情况得到最后确认之后，气象厅还会播发地震震级、海啸注意事项或警报解除信息。

2004年，日本设立了全国瞬时警报系统J-ALERT。日本政府（内阁官房、气象厅、消防厅）利用通信卫星可以直接向全国市町村传送紧急灾害信息，并自动启动无线防灾系统、有线广播电视系统、紧急短信系统等，即时向日本居民发布有关导弹、航空、恐怖事件等警报和海啸、地震等紧急灾情信息。人们还可以利用各种传输媒介，如广播、电视、互联网络、手机等直接获得可靠资讯，以使每一个居民都能及时了解应对突发危机的信息和方法，从而有效减少灾害损失。

日本《放送法》规定，当自然灾害即将或已经发生时，NHK作为”指定公共机关”，必须及时发布各种防灾信息。各类广播电视机构必须为防止灾害发生或减轻受灾程度做相应报道。日本政府通过广播、电视和卫星数据传输系统等播发地震相关警报。都道府县及市町村长官必要时可以要求NHK播放防灾信息。3月11日大地震发生后，NHK的8个电视、广播频率立刻发出紧急地震信息，东京等各地电视台紧急中断各类节目，代之以日本广播协会NHK播送的早期地震警报。在其后的3天时间里，其他民间卫星电视频道、地方电视网、无线网络、推特、视频网站、雅虎、谷歌等也都相继投入灾害信息报道、安全信息提示等救灾业务。地震信息发出后，日本的消防、警察、交通、媒体、医院、学校等相关机构则立刻做好了应急出动准备。一些订阅了特殊预报服务的人通过手机短信和电子邮件及时收到了地震警报。电视警报出现后1分钟，第一次强烈震动撼动了东京地区，高层建筑开始摇晃，数百万人迅速开始紧急避难。

第三，紧急应对机制。

当重大灾害发生时，在尽量充分掌握灾害信息及变化情况的基础上，应及时成立灾害对策机构，统一协调灾区各专业防灾机关和公共机构，根据现场灾害情况和防灾救援计划，立刻组织灾害救助工作。经过多次自然灾害和公共安全危机事件的考验，日本确立了由紧急对策机构与专门防灾机关、综合防灾会议共同组织的指挥决策系统。[7]从紧急对策机构组建到专业防灾机构的紧急行动，从中央防灾担当大臣到地方公共机关的防灾专员，从中央防灾会议到地方各级防灾会议，各级机构防灾人员既各负其责，又密切配合，推进灾害危机管理工作有序开展。

根据《防灾对策基本法》及相关法律，在遭遇重大自然灾害或公共安全事件时，日本政府可以设立“紧急灾害对策本部”“非常灾害对策本部”和地方“现场对策本部”，紧急应对各类突发灾害或公共危机，全权处理灾害预防和灾害救助等各种具体事务。灾害对策本部具有统筹全局、统领指挥的权限和职责。

在发生非常灾害时，根据灾害规模及其他情况，总理大臣可以在内阁府设立“非常灾害对策本部”，并立刻对本部名称、所辖区域、设置地点及期间向社会公布。非常灾害对策本部由防灾担当大臣为本部长，组织实施各项灾害应急对策。当发生极端异常的重大非常灾难时，经内阁研究，总理大臣可以在内阁府设立“紧急灾害对策本部”。总理大臣担任紧急灾害对策本部长，成员包括全体内阁阁僚、内阁危机管理监以及总理大臣任命的其他人员。紧急灾害对策本部负责全面实施灾害应急对策。

地方“灾害对策本部”是都道府县或市町村开展本地灾害救助工作的指挥部，它在与地方防灾会议紧密联系的基础上，全权推动灾害预防及灾害应急对策。灾害对策本部在组织一线抢救工作的同时，必须及时收集灾害信息，并呈报上级灾害对策机关。为确保迅速且有效地执行灾害应对计划，各级行政机关和公共机关必须密切配合灾害对策机关的救援工作，并响应受灾地区都道府县知事等要求，派遣合适人员参与救灾活动。

日本内阁设有“防灾担当大臣”，专门负责防灾相关事务，包括编制防灾计划，协调中央到地方各项防灾政策，寻求各种灾害的应对策略，收集、传播各种防灾信息和组织执行各项紧急措施，并担任国家“非常灾害对策本部长”和“紧急灾害对策本部”副本部长（本部长由内阁总理大臣担任）。内阁官房设立“内阁危机管理监”一职，专门负责内阁官房中的危机管理事务，辅助内阁官房长官及内阁官房副长官，处理对国民生命、身体或财产造成重大危害或可能产生危害的紧急事态及预防事宜。

为确保防灾工作的有效进行，日本设立了“中央防灾会议”和“地方防灾会议”，统筹全国或地方的灾害预防、灾害救助和灾后重建工作。“中央防灾会议”作为日本内阁的政策委员会之一，由总理大臣担任会长，成员包括各内阁成员、指定公共机关首长和知名专家。中央防灾会议负责制定和推进防灾基本计划，在发生非常灾害时，制定和实施紧急措施计划，接受内阁总理大臣和防灾担当大臣的咨询，审议各类有关防灾的重要事项等。为确保防灾工作科学而有序地开展，中央防灾会议下设多个专门委员会，分别就具体事项展开调查。中央防灾会议有权要求相关行政机关、地方行政机关、地方公共团体及其他执行机关、指定公共机关的长官或其他相关人员提供资料、陈述意见或进行其他必要的合作。同时可以对地方防灾会议或地方防灾会议协议会进行必要的指导或劝告。

都道府县防灾会议由都道府县知事出任会长，成员由指定地方行政机关、警备区自卫队、教育委员会、警察机关、市町村、消防机关以及指定公共机关、指定公共事业分支机构的长官或指定人员组成。地方防灾会议负责制定和执行各区域内的防灾计划，收集灾害相关资料，并就灾害应急对策和灾后重建等事宜，与都道府县相关单位进行联络和协调。市町村防灾会议由市町村长出任会长，成员比照都道府县防灾会议的组织形式予以聘任。

第四，紧急救助机制。

在灾害危机管理的紧急应对过程中，最紧迫的任务在于采取紧急救助行动，尽量减少人员伤亡和财产损失。这里一方面需要有装备精良和训练有素的专业救援队伍，同时又需要大量机动的救援辅助人员、医疗救护人员、志愿者，要努力实现专业救助与群众自救、志愿援助相结合，当地紧急救助和外来支援救助相结合。日本直接承担灾害救助任务的主要是消防员、警察、自卫队员和医疗救护人员以及当地群众和志愿者。

经过长期灾害危机管理和救灾工作的实践，日本培养了一只训练有素、装备精良的灾害救援队伍。日本的消防厅、消防署以及消防队等机构是负责火灾、地震、台风、水灾等灾害救援和医疗急救的专门机关。发生紧急灾害时，消防厅作为专门从事灾害救助的业务机构，负责派遣紧急消防援助队参与救援，并及时收集、整理、发布灾害信息，保持与日本内阁、相关省厅及地方自治团体的联络和沟通。消防救助队员除了参加救助活动外，平时还组织各种消防演练、消防培训和消防检查。日本的消防人员分为专职消防队员和地方公务员兼职消防团员两种。目前，日本全国有各种消防机关807个，消防队员16万人，消防团员90万人。

日本警察队伍是一支执行灾害危机管理任务的重要力量。当发生重大灾害或者存在灾害危险时，当地警察负责迅速收集灾害相关信息，劝导和指挥居民避难，开展紧急救助活动，寻找失踪人员，确认遗体身份，并组织灾民自救，确保交通畅通，维持社会治安等工作。为了吸取阪神大地震时的经验教训，1995年6月，日本在警察系统中成立了“广域紧急救援队”，以确保在发生重大紧急灾难时，能够实现跨区域的紧急救助。广域紧急救援队由从事救助的警备部队、确保紧急交通畅通的交通部队和从事检验和提供安全信息的刑事部队组成，全国共4700人。

作为执行“专守防卫”的日本自卫队，同样肩负着灾害危机处理和救援义务。在发生重大灾害等紧急状态时，都道府县知事或灾害对策本部可以向防卫大臣或其指定的代理人提出书面申请，或通过电话等通信手段直接提出自卫队派遣申请。防卫大臣或自卫队长官根据申请内容和实际需要，可以向灾区派遣灾害救援部队，参与灾害救援活动。当发生5级以上地震等紧急灾害情况时，即使尚未接到地方派遣要求，自卫队长官也可以派遣自卫队进行信息收集和开展救援活动。自卫队提供的灾害救援范围一般比较广泛，包括搜寻和营救伤员、防洪抗险、预防疫病蔓延、供应饮用水和食品、运输人员和物资等。此外，基于防灾派遣相关计划，自卫队经常对自卫队员开展防灾教育，积极参与国家和地方公共团体组织的灾害救助训练和防水、防火训练，增强相互之间防灾救灾的协调能力。日本自卫队总人数为24万人，平均每年派遣自卫队员参与各种救灾活动达500—800人次左右。阪神大地震时期，自卫队共派遣人数达225万人次。“3·11”东日本大地震时期，当年派遣自卫队救助人员超过1000万人次。[8]

当重大公共安全危机发生后，及时开展周边居民之间的互助自救对于挽救生命、减少灾害损失来说十分重要。因为大地震发生之后，受灾地区常常是通信系统中断，交通运输停滞，中央政府或地方救援队伍有时很难快速到达灾区。在1995年的阪神大地震中，大多数生还者是被当地民众而非后来赶到的专业救援人员从废墟中救出的。因此，对普通居民来说，掌握必要防灾避难知识，做好防灾自救准备非常重要。日本政府鼓励建立各种志愿者组织，并从宣传、提供训练场所和培训条件等方面提供支持。现在，日本各地社区成立了许多“灾害管理志愿者”组织，这些志愿者组织平时进行抢险救灾演练，遇到自然灾害时则积极投入救灾活动。

此外，日本各地还成立了许多群众自发组织的防灾救灾团体，如消防团、水防团、防火俱乐部等。这些自发的群众性组织，以“自己的家园自己守护”为基本理念，经常性地进行各种防灾训练，普及防灾知识，检查安全隐患，保管与维修防灾器材。一旦发生灾情，他们可以立即投入初期救灾、疏散居民、抢救伤员、收集和传递信息等工作，这对防止灾情扩大和二次灾害发生起到了不可或缺的作用。