面对突然发生的地震、海啸、台风、洪水、火山爆发等重大自然灾害，人们事先采取的预防措施如何，防灾组织是否到位，防灾行动是否得力，灾害救助是否及时等，直接关系着受灾地区的人员伤亡情况和财产损失程度。在与各种重大自然灾害的斗争过程中，日本在灾害危机管理方面积累了丰富的经验和教训，形成了比较成熟的紧急对策体制。战后，日本灾害危机管理的紧急应对体制主要经历了三个发展阶段。

第一，紧急对策制度的体系化。战前，日本虽然经常遭受各种重大自然灾害的侵袭，但是，由于日本政府全力投入殖民侵略之中，一直未能建立起系统的灾害危机管理制度。1946年12月，日本南海地区发生8级地震，导致1443人死亡和失踪，日本政府当时紧急出台了《灾害救助法》，明确规定了灾害救助的适用标准、救助种类、经费支出方式以及国库负担比例等。此后，伴随着日本经济的高速增长，日本政府日益重视灾害危机管理问题。1959年9月，“伊势湾台风”重创日本，造成5098人遇难，经济损失高达7000亿日元。为了建立综合性灾害预防和应急救助制度，1961年，日本制定《灾害对策基本法》，通过国家、地方政府及其他公共机关共同组成的防灾体制，指导防灾计划、应急对策和灾后重建，力图实现综合防灾、计划防灾，维持社会秩序，确保公共福祉。根据《灾害对策基本法》和其他防灾相关法律，日本政府还扩充和建立了多个防灾救灾行政机关和研究机构，包括气象厅、消防厅、防灾局、东京大学地震研究所、京都大学防灾研究所、地震防灾减灾研究中心等，重点资助了一批关于防灾、减灾、救助相关的重大攻关课题，在防灾科技方面也取得了许多先进科研成果。[5]

第二，紧急对策机能的健全化。1995年阪神大地震之后，鉴于日本政府在紧急应对中反应严重迟缓等问题，为弥补灾害危机管理过程中的各种制度性缺陷，日本全面修改《灾害对策基本法》，放宽应急对策机关设置和人员配置限制，强化应急对策机关的临时处置能力，扩大地方自治团体行政机关、自卫队、警察署等机构的灾害危机管理权力，借此提高政府应对紧急事态的灵活性。此后，日本又陆续出台了《地震防灾对策特别措施法》《大灾难灾民权利保护法》《密集城市街区减灾促进法》和《灾民生活重建援助法》等系列灾害危机管理相关的法律制度。

第三，紧急对策系统的协调化。2011年“3·11”东日本大震灾后，日本总结大地震、海啸及核泄漏事故处置中的经验教训，进一步完善了灾害危机管理中紧急对策相关的法律制度，扩大了中央和地方都道府县对救助生活物资的支援、分配和物价干预的权限，中央政府可以代替灾区地方政府或其他地方政府协调接收灾民工作。加强地方公共团体之间的相互援助职能，加大受灾地区的安全保护措施，支援老人和残疾人紧急避险，合理安置受灾居民，简化灾害复兴事务手续，加强受灾地区的车辆放置管理，确保紧急车辆通行安全。

现行日本灾害危机管理的制度体系由共计51部法律组成，其中包括7部灾害对策基本法，18部灾害预防关系法，3部灾害应急处理法，23部灾害恢复、振兴和财政金融措施关系法。这些法律以《灾害对策基本法》为核心，内容涉及灾害预防、应急处理、灾害救助和灾后重建等多个方面。日本灾害危机管理的紧急对策体制正是基于上述法律制度，通过规范日本中央政府和地方政府、公共机构等防灾主体的责任、权限、对策和行动，确立了紧急应对各种灾害危机的组织体系、行动机制、应对措施和应对方法，为日本有效开展灾害危机管理，提高整体防灾赈灾能力提供了有力的制度保证。