1961年2月18日，由内阁及社会党议员[9]分别制定的两个“农业基本法案”提交第38届国会审议，前者由农林大臣周东英雄就提案理由做了如下解释：

毋庸置疑，我国农业在过去几代人的努力下，在为国民供应粮食及其他农产品、有效利用资源、保全国土、扩大国内市场等国民经济发展与国民生活安定上做出了很大的贡献。农业从事者，作为农业的承担者忍受了太多的困苦并尽到了应有的责任，他们作为国家社会的重要的缔造者，与他产业从事者一起充分发挥了勤勉能力及创造精神。然而，我国经济发展过程中，农业因为受自然、经济、社会的制约与他产业相比，在生产率上出现了显著的差距。除此之外，随着国民生活水平的提高，他们对农产品的需求出现了变化，淀粉质食品的消费减少，蛋白脂肪质食品等的消费倾向增大；劳动力呈现从农业向他产业转移的现象，农业就业人口开始减少，农业与农业所处的环境出现显著的变化。在这种农业亟须改变的背景下，其作为产业、经济的重要部门之一，也必须顺应国民经济的成长与发展；一方面提高生产率以防落后于他产业部门，一方面有必要使农业从事者得到与他产业从事者相均衡的生活条件。考虑到农业及其环境的变化，农业乃至农业从事者应有的状态，为了促进和谐，目前在明确农业应有的发展方向、指出农业相关政策目标的基础上，推行诸般政策的实施，不仅是对农业及其从事者的重要使命的回答，同时也是对以公共福祉为最大愿望的国民的期待的回答。[10]上文首先肯定了迄今为止农业在国民经济中发挥的作用，同时指出在经济发展过程中由于农业自身条件，乃至外界条件变化的制约，与他产业之间产生了明显的差距，这一切使农业已经到了不得不重新选择前进路径的境地。其次认为今后农业的发展具有两方面内容，一是通过提高农业自身的生产率减少其与他产业之间存在的差距；一是通过提高农业从业者的收入，使其能够在生活水平上与他产业从业者相平衡。很明显该法案的主旨在于明确农业今后的发展方向，指出农业相关政策的基本方针。关于政府法案的主要内容可以归纳如下：首先，政策目标。为了修正自然、经济、社会对农业的制约，改变农业与他产业之间的差距，通过提高农业生产率及农业从事者收入，达到使其具有与他产业从事者相均衡的生活水平，提高农业及农业从事者的地位。其次，为了达到以上政策目标，集中推行以下政策：（1）选择性扩大农业生产；（2）提高农业生产率及农业生产总额；（3）改善农业构造；（4）提高农产品流通的合理化；（5）确保农产品价格稳定及农业收入；（6）保证农业资材的生产及流通及其价格的安定；（7）培育具有近代性的农业经营者，根据农业从事者的愿望及能力为其安排适当的工作；（8）整备农村环境，提高农业从事者的福祉。

后者是由社会党议员提交的对立法案，北山爱郎议员在农林委员会上就该法案主旨进行了如下解释：“我党自1958年开始着手农业基本法的制定工作，曾经三次发表草案大纲，广泛听取各方面的意见，经再三审视之后，今提交国会……该法案是社会党农业政策的集大成……政府案是将农业纳入资本主义自由经济的框架之中，试图使农业及农民服从以垄断资本主义为中心的经济成长计划的基本法。而我党的法案是站在农民的立场之上，试图保护农民的利益、实施强有力的农业发展政策的基本法，两者之不同显而易见。”[11]此后，在第38届国会的全体会议上，北山再度登坛对政府案进行了尖锐批评：“政府基本法前文中，充分肯定了农民在漫长的历史磨炼中忍耐了太多的困苦，发挥了勤勉能力及创造精神，并表示‘坚信他们今后仍会坚持下去’。也就是说，政府认为农民在资本主义经济中，必须继续承担提供廉价劳动力及廉价农产品的使命，这是我们无法容忍的”[12]；同时明确了民主党法案的目标是，“飞跃性扩充农业生产率，提高农畜产品的自给率，提高农民的收入及生活水平，使其达到他产业从业者的标准”[13]。关于法案的具体内容北山指出：（1）有必要扩张农用地数量。指出农用地得不到增加，零星经营则得不到改善。（2）关于土地所有形式。必须坚持耕者有其田的原则，排除土地所有与农业劳动的分离。（3）关于经营方式。解决零星经营的方法在于促进共同经营，培育农业生产组合。（4）改善粮食管理制度，对主要农畜产品在生产费及收入补偿方式下，实施价格支持政策。（5）确保农业资材，包括肥料、农药、农机具、家畜的饲料、电力、石油等资材的供给，以保证农产品价格的安定；必要之际其生产、进口、贩卖等在国营乃至国家管理下进行。（6）在发展旱田、草地农业的基础上，将大米及牛奶生产作为农业生产的支柱产品，制定国家补助金措施，促进奶农经营的安定。（7）建立灾害损失补偿制度，明确国家在灾害预防及救援上的责任。

关于以上两个法案的异同可以归纳如下：首先在立法理念上，两案均强调通过提高农业生产率及农民收入，达到削减工农业生产率及工农业从业者收入之间的差距，提高农业及农民的地位。但是在提高农产品自给率问题上，两法案之间存在一定的差异。政府案希望通过选择性扩大生产保证主要农产品在国内市场上的份额，而民主党法案却强调提高所有农产品的自给率。其次在具体内容上，两法案同样提出有必要改善农业构造，扩大农业经营规模，保证农业资材的生产流通及价格稳定，促进农业的近代化程度等具体方案；但不同的是，政府案希望通过安排具有离农希望的农民找到适当的工作而扩大农业经营规模，而民主党案则认为应该通过扩充农用地数量，促进农业的共同经营来扩大农业经营规模。值得注意的是，民主党指出，政府法案存在很大的问题。其一，政府案以1.5—2公顷的农户经营作为农户自立经营的目标，而这种所谓“自立农户经营”并无法适应农业近代化及机械化发展趋势，更无法真正实现提高农业生产率的目的。其二，政府案一方面主张培育以农户为单位的自立经营体，一方面强调促进农业的协业化，两者间存在一定的矛盾。农地的权利向相对较大的农户流转，促使零星农民脱离农业经营的做法，是放弃小农的危险作法。上述批评事实上准确指出了政府将要实施的农业政策中的致命弱点。

在以上背景下，国会毫无悬念地通过了内阁提交的“农业基本法案”，日本战后农业政策领域的宪法《农业基本法》，于1961年6月12日公布并实施。该法第一条明确指出，该法的目标是矫正农业与他产业之间在生产率上存在的差距，提高农业生产率及农业从事者收入。足见《农业基本法》下的日本农业政策将以“农业构造政策”为中心展开，“农业构造论”无疑成为《农业基本法》的基本理念。其主要政策结构可以总结为图10-1。

图10-1 《农业基本法》下主要农业政策构成

注：根据《农业基本法》内容制成。