2005年8月29日，农水省发表了《新食品·农业·农村基本计划》，同年12月9日“食品·农业·农村政策审议会”（简称“新农政审议会”）向政府提交了以《关于促进农政改革》为题的报告，再次着手农业政策改革。报告指出，本次农政改革将是“面向理想未来的高速度改革”[13]，在改革日程中特别强调“重新构筑农地制度”的相关计划，其具体包括：（1） 2003—2005年，做好向新政策转型的准备；（2） 2005年以后，正式开始制度性改革。关于本次农政改革的主要内容可归纳为表9-5。表中所示本次改革的主要内容包括粮食·农业·农村三个方面，具体方针表明以上三个方面的内容均与农地问题有着不可分割的关系。特别是第3项的“为提高新参务农者数量，再建农业承担者及农地制度”内容，可以说是该改革的重中之重。就以上农政改革中的农地制度改革，即所谓“重新构筑农地制度”的具体方针，当时的农水省副大臣宫腰，在2006年9月召开的“农地学习会”上以《面向重新构筑农地政策》[14]为题的报告中，做了如下的论述：

现在的农地制度立足于农地法、农业经营基础强化促进法、农业振兴地区整备法、土地改良法等立法之上。而作为其基础的农地法，以维持战后农地改革的成果为目的，该法贯穿着农地以其耕种者所有为最佳状态的自耕农主义的理念，是以佃农获得农地所有权，即创建或维持自耕农为起点的……本次改革力图达到战后农政的重大转折……向以农地利用为基本方针的农地政策转化，这一点将成为本次改革的重要课题。在以上背景下，农地政策将开始针对农业承担者，推进以租赁地为中心的农地汇集利用政策，并且在振兴都市农业的同时，加速促进新参务农者的增加，使其在安定、有效地利用土地的基础上，进行具有可持续性的农业经营……

以上论述表明，日本农地政策将通过本次改革达到战后农地政策的重大转折；该转折是从“自耕农主义”向“以租赁地为中心的农地的汇集利用”的转折，也就是说农地政策的中心将从“土地所有主义”向“土地利用主义”转移。

表9-5 “面向理想未来的高速度改革”的主要内容

在以上改革方针的指导下，2008年7月，农水省公布了《平成农地改革的具体内容》[15]，指出“计划在2008年内完成制定农地改革计划案，并开始执行”，同时指出本次改革包括两方面内容，“（1）平成的农地改革：在确保农地数量的基础上，分离‘所有’与‘利用’，彻底贯彻农地的有效利用及农地流转，预计在2011年消除农业重要地区的‘放弃耕种地’[16]的存在；（2）企业型农业经营的扩大：推进农业经营法人化，扩大具有企业感的农业经营。修改包括农地租赁事业的存在方式（由市町村指定）在内的农地利用规制，促进适应不同地区的多样化新参务农……平成的农地改革是使大规模经营成为可能的农地改革”。从以上内容中能够看到农水省的决心，“平成的农地改革”以此为起点全面开始。

2008年12月3日，《农地改革计划》[17]按时完成，指出本次改革的目标是“……向‘强有力的农业构造’转化，确保农地的数量及有效利用，促进农地的汇集及法人经营、新参务农者的增加，发挥生产者多样化创意，扩大农业经营规模，促进农产品的出口贸易”。2009年2月24日，“农地法修改法案”提交第171届国会审议，并于同年6月24日公布。根据农水省发表的《农地制度修订概要》[18]，本次修改的主要内容可归纳如下：

（1）本法的目的。1952年农地法第一条的“本法律认为农地以其耕种者所有最为理想”被改为“本法律，鉴于作为国内农业生产基础的农地，无论在现在或是将来均是国民有限的、贵重的资源，根据迄今为止农地由耕种者自身所有起到的重要作用，在对农地的农地外转用进行规制的同时，通过制定促进有效利用农地者获取农地的权利、调整农地的利用关系、确保农地的农业上的利用的措施，达到稳定耕种者地位、增加国内农业生产，乃至确保国民粮食安全供给之目的”。特别强调了农地法稳定耕种者地位、扩大农业生产、保证国民粮食供给的目的。（2）缓和农地权利的移动规制。有条件的（农业上的利用、不影响其他农户的经营）允许农业生产法人以外的法人租赁农地。（3）农业生产法人制度修订。在维持农业生产法人以地区农业者为中心的基础上，缓和农业生产法人的出资限制。（4） “游休农地”对策。由农业委员会每年对“游休农地”进行调查，对所有权不明的“游休农地”进行托管，设定其利用权。

综上，战后日本农地制度、政策经历了多次改革，特别是乌拉圭回合农业谈判达成协议的20世纪末起，改革频度不断增加，其中首当其冲的当属农地法。分析农地法的历次改革内容可以发现，其均无法摆脱保护自耕农权力与创建适应市场经济的大规模农业这两种理念的矛盾，一直在以上两者之间寻找平衡，然而结果却不能尽如人意。为此，“平成的农地改革”再度开始，本次对农地法的修订中，可以看到对法律理念的修订部分。由此可见，“平成的农地改革”已经开始切入农地制度中的理念性问题，与之前的历次改革相比更加深入。然而必须指出的是，新改订农地法之中仍然强调“农地由耕种者自身所有起到的重要作用”，无疑“自耕农理念”仍然是农业政策制定过程中需要考虑的问题之一。在新改订农地法方针下的日本农地制度能否真正从“土地所有”转向“土地利用”，能否真正促进土地流转、达到创建大规模农业的目的，仍值得持续关注。

【注释】

[1] 今村奈良臣著『現代農地政策論』，東京大学出版会，1983年，第5页。

[2] 加藤一郎「農地法の立法論理―自作農主義中心として―」，今村奈良臣編『土地制度論Ⅰ』，農山漁村文化協会，1983年，第7—8页。

[3] 「第十三回国会衆議院農林委員会議録第十五号」，国立国会図書館所蔵。

[4] 前出今村奈良臣著『現代農地政策論』，第6页。

[5] “饭米农户”指耕种自己食用粮食的农户。

[6] 「第十三回国会衆議院農林委員会議録第四十三号」，国立国会図書館所蔵。

[7] 原文「農業振興地域の整備に関する法律」。

[8] 原文「農業経営基盤強化促進法」（「農用地利用増進法」）。该法于1980年5月28日公布，法律名称为“农地利用增进法”（因此简称“增进法”），2002年名称改为“农业经营基础强化促进法”。

[9] 农地相关的第三个法律文件，因此被称为“农地三法”。

[10] 1961《农业基本法》成立，该法代替了《农地法》在农业政策领域的“基本法”地位，成为战后日本农政领域的“宪法”；关于该法的成立及其内容将在下一章进行重点论述。

[11] 農林水産省「農地政策にめぐる事情」，2007年1月，農林水産省ホームページ。

[12] 農林水産省「ウルグアイランド農業合意対策大綱」，1994年10月，農林水産省ホームペー ジ。

[13] 原文「目指すべき将来像の実現に向けてスピード感を持った改革」。

[14] 農林水産省ホームページ，http：//www.maff.go.jp/j/study/nouti_seisaku/01/index.html。

[15] 原文「平成の農地改革の正体」，農林水産省ホームページ。

[16] “放弃耕种地”指虽然以前是耕地，但是过去一年间未曾耕种，今后数年间仍没有耕种计划的农地。与“游休农地”相比范围较小。两者均为农水省调查农地利用程度时的用语。

[17] 原文「農地改革プラン」，農林水産省ホームページ。

[18] 原文「農地制度の見直しの概要」，農林水産省ホームページ。