自1961年《农业基本法》[10]成立，1962年《农地法》修订，乃至1980年增进法成立，农业构造政策论成为日本农政的主要内容，其中农地流转问题成为农业构造政策的重点工程，政府不断调整政策理念及增设相关法律，试图通过缓和各种对农地的统制，促进农地流转、扩大农业经营规模。20世纪90年代中期开始，“面向21世纪农政改革”在农业构造改革的口号下起步，其中农地制度、政策改革方向，也同样立足于构筑“面向21世纪农业构造”这一基础之上，农业构造改革成为“面向21世纪农政改革”中的最大课题。

日本政府在1999年7月16日公布的《食品·农业·农村基本法》中明确指出：今后日本农业政策将以培育“具有效率性、安定性的农业经营”，确立由其承担“农业生产的相当部分”的农业构造为主要方针；可以看出，日本政府提倡的“21世纪农业构造”是指，由“具有效率性、安定性的农业经营”体，承担日本“农业生产的相当部分”的农业构造。关于“具有效率性、安定性的农业经营”，农水省的解释是：“主要从业者的年间劳动时间与他产业从业者相同；其平均收入不逊色于他产业从业者，即年收入在530万日元左右。为了达到以上目标，高生产率、收益性、持续性是必要条件”；[11]关于“农业生产的相当部分”农水省的目标是：经营农地面积在“2000年度末达到农地面积的半数以上”。[12]可以理解为，日本政府计划在2000年度末，日本农地面积的一半以上，由具有高生产率、高收益及可持续性的大规模农业经营体承担。在以上目标下，“面向21世纪农地政策改革”正式开始，其具体内容可归纳为表9-3。

表9-3 “面向21世纪农地政策改革”的要点

从上表中的具体内容可以看出，20世纪90年代中期开始起步的新一轮农地政策改革，仍集中于对农地法、农振法、增进法三个农地相关法律的改革之上，其主要特点是：（1）以创建理想农业构造为目的，将上述农地相关法律纳入新农基法的框架之下；（2）通过农地流转（包括通过借贷等手段促进农地使用权的移动）及农业生产法人化、股份化等措施，提高农业的生产率、促进大规模农业的形成、加快农地的有效利用及防止农地的荒废。值得注意的是，与1962年后农业构造论向农地相关法律渗透过程中的农地政策调整相比，1990年代中期开始的农地政策改革，具备更清晰的目标及更强的力度，诸如勾画了较为清晰的“理想的农业结构”的蓝图，促进股份公司介入农业生产活动，缓解对农业生产法人的各种规制等。然而不能否认，在各种规制得到很大程度缓解的同时，农地法的理念（自耕农理念）与农业构造政策理念（扩大农业生产规模）之间的矛盾仍然存在。首先，虽然农地法开始允许股份公司介入农业生产，但该法第一条中仍保留着其成立之时的自耕农主义的政策意图；对股份公司的经营方式——股份的转让、决策权等给予限制，其目的当然在于防止农地投机事件的发生，但也无疑在一定程度上削弱了以股份公司加入农业生产法人行列的积极性。其次，增进法在“特定农业法人”之外增加了“特定农业团体”项目，加大了发展集团农业的力度；但是却将其列入“农用地利用规程”之中，该政策意图在于农地的有效利用、防止农地流失之上；但是依据“农地利用规程”对农地进行规制，将会限制受托代耕的“特定农业团体”的经营自由，从这一点上来看，其亦具有影响农地汇集利用之隐患。

增进法成立的1980年，乃至新一轮的农地政策改革的实施，对促进农地流转究竟是否达到预期的效果可见表9-4。从表中数据可以看出：（1） 1980年到1990年的前10年，耕地规模在1公顷以下的农户数量减少了将近40万户，但是其在耕种农户总数中所占的比例并没有太大的变化，仅减少了1.6个百分点；1990年到2000年的后10年，虽然该阶层的农户数以基本相同的速度减少，但是占比同样没有明显下降，共下降不到1个百分点；说明在1980年增进法成立后的20年间，零星农户在整个日本农业构造中所占的比例并未出现明显的变化。

（2）耕地面积在1—3公顷的中坚农户的数量在20年间减少了将近45万户，但是同样其在总耕种农户中的占比仅下降了1%左右；5公顷以上的农户数量虽有增加，但是占比在前10年仅增长了0.5%，后10年虽然10公顷以上的大规模耕种农户出现，但是其占比仍然处于1位数以下。很明显2000年度末，日本农地面积的一半以上，由具有高生产率、高收益及可持续性的大规模农业经营体承担这一政策目标并未能实现。

表9-4 日本耕种农户经营耕地面积统计（单位：千户）