如前所示，第一次农地改革法，即“法律第64号”于1945年12月28日公布，计划于1946年2月开始实施，其中关于佃租的货币化规定，于1946年6月开始实施，计划实施期3年。然而，第一次农地改革不仅受到国内外舆论的批评，同时受到地主阶层的强烈抵抗；曾于1922年成立，二战前分裂的日本农民组合（日农），于1946年2月9日再次聚集，并发表“土地纲领”，主张将全部收回租予佃农的农地；除此之外，GHQ的“劝告”是对第一次农地改革最大的冲击。上述来自各方面的压力，注定第一次农地改革的失败；1946年10月“法律第42号”及“法律第43号”公布，揭开了了第二次农地改革的帷幕。

首先，关于农地改革实施机构的组建。直接主持实施农地改革事务的，是作为“民主性执行机关”的各级农地委员会，以及作为指导机关的各级行政官厅。前者以在全国大约1.1万的市町村中成立的“市町村农地委员会”为基础，“将农地的耕种者以及所有者全部揽入改革之中”[21]。农地委员会在“尽可能少的政府的干涉下”[22]承担着将来自行政官厅的所有法令、通告等付诸行动，起着协调农民、地主及指导机关三者意图的作用。重要的是，农地委员会通过选举组成。该选举前后共实施了两次，第一次选举于1946年12月在全国各地展开，同年末1.1万个“市町村农地委员会”经选举成立，1947年2月“都道府县农地委员会”选举结束；第二次选举于1948年8月开始，同年8月末“市町村农地委员会”选举结束，1949年9月“都道府县农地委员会”选举结束。后者以在各地方机关成立的“农地部”为基础，与农林省农地局中设置的农地课形成从中央到地方的行政机构，起着指导、推进农地改革的作用。据农林省的统计，1947年初，参与农地改革事务的中央及地方农政官员，以及各级农地委员会成员超过40万人，其中农林省官员61人，农林省地方农地事务局官员563人，都道府县农地部官员（46个部）3400人，都道府县农地委员会（46个）委员1200人，市町村农地委员会书记3.25万人，市町村农地委员会委员11.48万人，村落辅助员26.25万人。[23]仅从以上农地改革各种组织机构的规模上也可以看出，本次农地改革在日本农政史上所处的重要地位。值得注意的是，在“市町村农地委员会”选举过程中，整体投票率并不高，其中佃农投票率为41%，地主投票率为24%，自耕农投票率为44%。[24]该数字至少说明，不仅地主阶层对农地改革表现出极大的消极性，佃农阶层在选举阶段亦未对农地改革表现出应有的热情。

其次，关于农地改革的宣传推行及法令修改完善过程。在以上背景下农地改革全面开始，其整个过程中，政府行政机构在最大程度上发挥了宣传及修改立法的作用。根据《农地改革始末概要》中记载：（1）各级行政机构通过召开各种会议，宣传渗透改革政策，促进农地改革事务的推行，其中自1946年1月至1950年末迄，由农林省主导召开，由都道府县农地主任官、农地部部长及农地课课长等参加的全国会议共计21次；主要内容集中于说明、解释各种改革法律、政令精神，传播农地改革的具体内容之上。

（2）自1945年12月28日“法律第64号”成立至1950年12月底，先后对《农地调整法修改法律》及《自耕农创建特别措施法》进行了7次修改，成立相关新法2个（《自耕农特别措施特别会计法》《市町村农地委员会及都道府县农地委员会委员任期等特例法》），公布相关敕令、政令、省令、告示约41个，发布各种通知共120条。[25]上述法律政令体系的完善过程中最大的特点在于，与需要通过国会审议的法律本身的修订相比，不需要通过国会审议、在政府机关权限内的敕令、政令、省令等指令发布数量更多，足以证明政府行政机构在本次农地改革中的主导地位。

最后，关于农地的收购及贩卖问题。农地改革中最为重要的环节是收购作为解放对象的农地，并将该农地贩卖给应该得到农地的佃农，该过程被称为“农地解放”。其主要包括4个步骤：（1）从地主手中收购符合敕令条件的农地，使该农地成为政府所有；（2）政府将得到的农地贩卖予农地的耕种者；（3）在土地登记簿中记入“基于农地解放转移所有权”，权利转移完成；（4）对被收购者支付地价及补偿款，向购买方征收贩卖价款。在以上四个环节中，各级相关机构的责任及作用不同，整个过程较为复杂，具体可见图8-1。

图8-1 农地解放流程图

对图8-1所示“农地解放”流程可以详细归纳如下：首先从收购到向被收购者（地主）支付农地收购金额的过程。（1）由“市町村农地委员会”制作“收购计划书”，并将该计划书向被收购者公示10天，其间被收购者有权向“市町村农地委员会”提出异议；（2）收购事宜决定之后该计划书由“市町村农地委员会”提交“都道府县农地委员会”进行认定，被认定后的计划书交予都道府县知事；（3）由都道府县知事将农地收购命令书通知被收购者，并将收购金额通知农林省自耕农创建特别会计；（4）由农林省自耕农创建特别会计向被收购者支付农地收购金额。至此该农地被收购为国有农地。

其次从贩卖到收取土地贩卖款项的过程。（1） “市町村农地委员会”制定针对收购农地的贩卖计划书，并向贩卖对象（佃农）公示10天，其间贩卖对象有权提出异议；（2）贩卖事宜决定之后该计划书由“市町村农地委员会”提交“都道府县农地委员会”进行认定，被认定后的计划书交予都道府县知事；（3）由都道府县知事将贩卖通知书通知贩卖对象，并将贩卖金额通知市町村长，由市町村长通知贩卖对象；（4）由市町村长向贩卖对象收取农地贩卖款项，并交予农林省自耕农创建特别会计。至此该农地成为贩卖对象的自耕地。

整个流程表明“市町村农地委员会”在农地解放的过程中扮演着最为重要的角色，必须根据法令规定调查明确农地解放对象，制定收购计划书及该收购农地的贩卖计划书；并且“市町村农地委员会”必须协调与被收购者及贩卖对象之间发生的分歧，当无法达成一致之时，上述分歧将由被收购者或贩卖对象上诉至“都道府县农地委员会”，由“都道府县农地委员会”进行裁决。显然这是一个非常繁杂的过程，而且值得注意的是，全国1.1万左右的“市町村农地委员会”，在对农地改革的态度及热情上表现出极为明显的落差，甚至同一地区不同村落的农地委员会对农地改革的热情亦不尽相同。[26]在以上背景下，农地解放计划进度缓慢，具体可见表8-1。从表中数字得知：（1）预计于1948年9月完成的农地改革，至1948年底仍有将近10%的农地解放未果。（2） 1946年度农地收购事务进展缓慢，仅完成计划收购面积的约24%，为此农地改革进度被拖延了两年。（3） 1946及1947两个年度，农地收购之后的贩卖工作进展相对缓慢，收购农地的贩卖数量仅占收购总量的46.9%，1948年度是贩卖收购农地的高峰时期。（4）农地贩卖后的登记事务直至1948年底仍然没有任何进展，所有登记事务均集中于最后两个年度进行。

表8-1 日本战后农地改革过程中的农地解放进度（各年度末数字）

农地改革完成期限到期的1948年9月，仍有10%左右的农地解放计划未能完成。针对这种状况，政府曾于1948年11月一度宣告改革就此结束；但在GHQ及左翼政党的主张下，1949年度起，被称为第三次农地改革的农地解放再度开始，1951年3月农地改革终于落下帷幕。