1945年8月15日的无条件投降,可以说是日本军国主义“用尽了所有可以用来进行战争的力量的结果,因此败战给日本留下的是成为废墟的国土及身心疲惫的国民,国家的经济活动几乎完全停摆”[12],战后的日本处于“几乎失去所有生活手段的八千万人拥挤在四个岛上”[13]的状态之中。根据《战争对我国经济的损害》[14]记载,战争给日本经济带来的损害总额为497亿日元(战时价格),工厂设备损失30%—50%;除此之外间接损害——除人员损害外,战争中因缺乏整备而过度使用设备产生的设备陈旧化、山林及碳矿等的乱伐乱采造成的自然荒废、农业的掠夺式生产造成的农地地力损耗等——均令人瞠目。仅就农业来讲,农林大臣松村谦三在第89届帝国议会上的讲话中指出:“毋庸置疑,今天粮食危机已经到了极为严重的地步,如今不能只处理眼前的问题,必须通过培育坚实的农户及农村才能达到解决粮食危机及农村危机的目的。然而战时不触及这些根本问题,仅仅盯着征购及配给等迫在眉睫的问题,忽视了培育农村的根本,这正是今天粮食危机的最大原因之一。”[15]讲话道出了日本战后除了在荒废的国土上,拥挤着八千万几乎无生存手段的人之外,这些人还无法获得足够维持生存的粮食。粮食危机是当时农业问题中的首要问题,而政府已经认识到,解决粮食危机不能再像战时体制下那样仅仅利用强制性“征购及配给”等手段,必须从“培育农村的根本”入手。可以推测解决粮食危机,也是日本政府在GHQ未下达指令的情况下便主导开始制定农地改革法案的重要原因之一。
值得注意的是,在1945年12月28日第一次农地改革法案《农地调整法修改法律》[16](以下简称“法律第64号”)出台之前,GHQ已经于同年12月9日,向日本政府提出了《关于农地改革的备忘录》(以下简称“备忘录”),要求日本政府于次年的3月15日之前就农地改革问题向GHQ提交“答复”。从时间顺序上看日本政府是在接到GHQ的“备忘录”之后,并在被要求“答复”的次年3月15日之前,自主将农地改革方案提交,并通过了国会审议。第一次农地改革果然与GHQ的预想存在一定的距离,1946年6月下旬,日本政府接到GHQ的“劝告”,开始着手制定第二次农地改革方案。同年8月6日,“自耕农创建特别措施法案”及“农地调整法修改法律案”通过内阁会议决议,并于9月7日提交国会审议,于10月21日通过审议。前后三个法案以及前后两个GHQ文件(“备忘录”及“劝告”)在内容上的差异,不仅是两次农地改革最好的注解,同时也体现了日本政府与GHQ在立场上的差异。
首先,对第一次农地改革法,即“第64号法律”及GHQ的“备忘录”的主要内容可归纳并解读如下。
对“法律第64号”主要内容的归纳及解读:第一,该法案并非以单独法律的形式,而是以修改1938年成立的《农地调整法》的形式出现,第一条沿用了1938年法律的原文,指出“本法的目的在于,本着互让互助的精神,为了谋求土地所有者及耕种者地位的安定,维持发展农业生产力,保证农村的经济更生及和平,对农地关系进行调整”。这种通过修改《农地调整法》进行农地改革的方法,使其染上仅是战前农地制度的延续之色彩,可见日本政府希望在这种色彩操作中削减地主阶层对农地改革的反感。事实上从败战至1946年6月迄,根据来自各地方官厅的报告,各地大约发生25万件地主要求佃农返还农地的事件,其中将近2.3万件发展为佃农斗争[17];政府在第一次农地改革之际采用修改旧法的方法,削减其“改革色彩”的本意亦在于此。
第二,关于自耕农创建对象问题。该法规定自耕农创建对象为土地所有者所持超出“敕令规定的面积”之外的租佃农地。换言之,地主能够“保留”的租佃农地面积为政府通过“敕令规定的面积”,规定面积之外的所有租佃农地必须供政府用来创建自耕农所用。在制定“敕令规定的面积”之际,出现了政府主张(平均5公顷)与议会主张(最低4公顷)的两个标准;最终以上述两个标准为前提,根据各都道府县自耕农最高标准面积、耕地面积、平均每反农作物价格及平均每反农地价格计算各自“保留农地”标准,其结果最高为北海道的19公顷,最低为奈良的3.6公顷。议会审议中就政府提议的“平均5公顷”标准各地议员展开了激烈的争议,其焦点实际上在于维护本地区地主利益之上。如果根据“平均5公顷”的配额,北海道及东北地区等自耕农地及自耕农数量居多地区的地主便能够“保留”更多的租佃农地,而自耕农地及自耕农数量较少的近畿地区则相反。事实上近畿以西的议员反复提出保障府县“保留农地面积”的要求,因此农林大臣松村表示该数字“若低于4公顷亦保证其接近4公顷规模”。
第三,关于农地价格问题。“为了自耕农户经营的安定及提高,继续对农地价格进行统制”,但是放弃九·一八价格[18],重新设定“自耕收益价格”,该价格“根据地租法的租赁价格,与由主管大臣制定的系数相乘得出”。关于“自耕收益价格”的设定,在法案审议议会上同样引起了很大的质疑,认为“我们的土地不得不以便宜的价格,不及黑市上两斗米的价格卖掉,这简直太过分,坚决反对”[19]。
第四,关于自耕农创建资金问题。原则上佃农的土地购入资金,由自身筹备,需要提供资金之际,可以以长期借贷方式提供融资。关于佃租问题。在自耕农强化的同时,强制性规定取消实物佃租,实行货币佃租。地租的货币化问题同样在议会审议过程中受到多数议员的反对,其理由主要集中于实行佃租的货币化,有可能使地主经营受到恶性通货膨胀的影响,以及可能会影响政府大米征购数量等论点之上。
第五,关于市町村农地委员会问题。指出“促进自耕农创建、佃租的正当化、农地制度改革,需要地主及耕种者的共同协作,为此成立市町村农地委员会;为了公正的代表两者各自立场,委员采取选举方法选出,并给予其广泛的权利促使其自主解决问题”;委员会由地主、自耕农、佃农各五名组成。
以上第二、三、四、五项内容及议会审议过程中的具体动向,非常清楚地体现了参与法案审议的群体的立场,正是该立法机关的立场使第一次农地改革必然具有保守性色彩。
对“备忘录”主要内容的归纳及解读:第一,“备忘录”第一条指出,“排除促进民主化的经济障碍,为了贯彻尊重人权打破数世纪以来在封建制度下奴役日本农民的经济枷锁,命令日本政府必须保证耕种农民拥有享受其劳动成果的现状以上的公平等机会”。GHQ的目标非常明确,即排除日本农业经济中存在的封建制度残余,解放处于被奴役地位中的佃农。
第二,明确指出日本农业构造中存在的病根是,极端的零星农形态,在极为不利的条件下的大多数佃农,极为高额的农村高利贷,农工商对比中非常不利的政府的农业财政制度,无视农民利益的政府对农民及农村团体的统制等。GHQ认为日本农业构造中的主要问题在于,租佃关系、农村金融及政府的农业财政制度。
第三,要求日本政府于次年3月15日迄,向GHQ提交农地改革方案,其内容主要包括:不在村地主土地所有权向耕种者的转移,向非耕地主以合理的价格购买农地的制度,符合佃农的以年赋偿还方式购入农地的制度,保证佃农转化为自耕农后不再沦为佃农的制度等。
值得注意的是,“备忘录”对农地改革虽然并未给出具体方案,但其方向性却非常明确,即排除封建残余、解放农民,将不在村地主的土地全部交予耕种者等,与日本方案在具体方向性上有着明显的差距。令人意外的是,“备忘录”的出现加快了日本方案通过议会审议的速度;与会议员一方面指出若接受该“备忘录”的内容,则等于承认“迄今为止日本这个国家的政治荒谬绝伦”,一方面提议必须尽快“通过目前的法案”[20]。反映出当时作为国家法律制定机构的日本帝国议会,在第一次农地改革法案制定过程中所采取的姑息手段。
其次,对第二次农地改革法,即《农地调整法修改法律》(1946年10月21日法律第42号)与《自耕农创建特别措施法》(同上法律第43号)及GHQ“劝告”的主要内容可归纳并解读如下。
对“法律第42号”主要内容的归纳及解读:第一,该法仍然是以修改《农地调整法》的形式成立,但对第一条进行了修改,指出“本法以谋求耕种者地位的安定及农业生产力的维持与提高为目的,对农地关系进行调整”。与第一次农地改革的“法律第46号”相比,主要强调对耕种者地位的保护,表明本次农地关系调整中以保护耕种者权利为主要目的;言外之意,地主对农地的权利并不在本法保护范围之内。可见第二次农地改革法,即“法律第42号”将进一步触及地主对农地的权利。
第二,该法第四条指出,农地所有权、租佃权、地上权,乃至其他权利的设定以及转移,根据命令的规定实施,由当事者在接受地方长官的许可及市町村农地委员会的承认之后方可进行。并且该法的实施规则中规定,“以耕种为目的的农地的借贷权,使用权的设定、转移、获取,由市町村农地委员会管理,其他权利由地方长官管理”。明确规定除耕地的借贷问题之外的所有权利转移问题由地方长官管理,与第一次农地改革相比,取消了系统农会的介入,加强了地方行政对第二次农地改革的监管。
第三,关于地主收回租佃地的问题,该法规定当该租佃地“适合佃农耕种之际”,不能仅考虑地主方的经营能力及生产能力,同时应该考虑佃农方的生活状况等诸多情况。在很大程度上保护了佃农的耕种权。
第二次农地改革立法的特点是,制定了独立的《自耕农创建特别措施法》,即“法律第43号”,对该法主要内容的归纳及解读如下:第一,该法规定,超过一定面积的个人自耕地以及全部的法人自耕地,在“耕种不充分”
之际,可以收购。关于自耕农地的收购问题,第一次农地改革规定,“超过5公顷的自耕地,不在自耕农创建对象之例”,即地主所持农地如果是自耕地可以超过5公顷(全国平均)。而本次却明确规定“超过一定面积”的自耕地,如耕种不充分则可以收购。充分说明第二次农地改革中农地的“解放对象”不仅局限于租佃地,已经扩大到“耕种不充分”的自耕地。
第二,关于地主的租佃地保留面积及自耕地限制面积问题。前者以“全国平均1公顷”为标准,根据各都府县地主每户平均土地所有面积及经营面积比例计算,除法律规定的北海道4公顷之外,最高为青森县的1.5公顷,最低为大阪府的0.5公顷。后者以“全国平均3公顷”为标准,用同样方法计算得出,最高为青森县的4.5公顷,最低为广岛县的1.8公顷,同样北海道则按该法规定为12公顷。与第一次农地改革相比,地主“保留农地”(租佃地)的面积从平均5公顷降至平均1公顷,降幅约为80%;并且关于自耕地的保留同样做了明确限制,因此解放农地的面积大幅度提高。
最后对GHQ“劝告”主要内容的归纳及解读:第一,地主保留农地的规则。租佃地保留限度为内地1公顷,北海道4公顷,以农户为单位计算。居住在邻接市町村的地主,以“不在村”地主对待。自耕农所有农地的面积限制在内地3公顷,北海道12公顷之内。对保留农地限度以上的农地进行强制性收购,收购后的农地,现在耕种的佃农有优先购买权。对地主保留的租佃地,应给予佃农将其作为自耕地购买的机会。收购后农地的贩卖,应注意购买人购入农地的水、旱田的比例。以上GHQ“劝告”的内容简单明了,在地主保留农地面积标准问题上,可以看到第二次农地改革的日本政府案基本达到该“劝告”所定目标。
第二,关于农地委员会问题。GHQ“劝告”中要求日本政府设立全国、都道府县、市町村“农地委员会”,由“全国农地委员会”监督土地权利转移计划;建议“全国农地委员会”由农林大臣、佃农、地主,以及全国性、民主性农业团体代表及公众代表构成。由“市町村农地委员会”决定应该收购的农地,“都道府县农地委员会”负责对市町村的决定进行认定。值得注意的是,各级农地委员会成员中均包括佃农群体,打破了战前农会组织以地主为主要责任者的惯例;同时与政府案中的规定相比,增强了市町村农地委员会的权利。