1945年8月14日，日本内阁会议决定接受波茨坦公告，当晚23时将此决定通知盟国方面，表示将无条件投降；8月15日正午，日本天皇通过广播向全日本国民宣布败战，此后直至1952年4月《旧金山和约》生效迄，日本一直在盟军（事实上是美军）的占领之下。占领期美军对日本采取间接统治方式，即通过必须接受盟军司令部（GHQ）指令的日本政府进行间接统治。这一点在美国总统杜鲁门《关于盟军最高司令官权限问题致麦克阿瑟的通知》中表现得非常清楚：“天皇和日本政府统治国家的权限，隶属于作为盟军司令官的贵官”，并明确指出“必要之时有权实行包括诉诸武力的措施”[3]，可见盟军司令官麦克阿瑟的权力高于天皇和日本政府。在以上背景下起步的对日占领政策的最大特点，是对战前整个社会及法律体制的改革，即所谓战后改革，而其中农地改革成为当时对日本具有绝对统制权力的盟军司令官麦克阿瑟的骄傲。麦克阿瑟归国后在美国国会上的演说中说到农地改革是：“了不起的成功，罗马帝国时代的格拉古兄弟的改革以来还没有过如此成功的改革”，足见他对自己在日本的功绩中最为自赏的是农地改革。然而，英国著名经济学家罗纳德·多尔对麦克阿瑟的自赏有着不同的看法：“实际上，被作为（麦克阿瑟——笔者注）骄傲的农地改革，是美国方面在怎样的判断下、在哪位的提议下、以怎样的契机实现的呢？如果没有日本政府第一次农地改革案的立法，总司令部是否会着手农地改革呢？相反如果日本政府没有意识到总司令部方面一定会要求进行农地改革的话，还会决定提交改革法案吗？”[4]罗纳德对农地改革立法的过程提出了疑问，不可否认该法案的立法过程是解释当时日本政府在占领期统治体制中所扮演的角色的最具代表性的案例。那么，农地改革是否在麦克阿瑟，或者说GHQ的绝对主导下起步，答案可以在《农地改革始末概要》[5]中找到。

对上述史料中的记载可整理如下。[6]

（1） 1945年8月17日，东久迩内阁成立，8月下旬东久迩发表题为“新日本建设的经纶”的声明，指出民生安定的方向，是贯彻国民皆农的精神，因此“首先应大量开垦荒地，耕种已经不需要的军用土地，在此基础上分配大规模既垦土地”。

（2）同年8月28日，全国农业会长会议召开，通过以“新农业政策纲领”为题的决议。明确指出应迅速确立以农业立国为基础的立国方针，为培育具有合理农地规模的专业农户合理分配耕地，为促进大规模农业实施土地的交换分合及耕地整理事业，实现集团农地化。

（3）同年9月，朝日新闻就总理的声明发表题为“新农村建设与土地问题”的文章，指出“众所周知，粮食增产的瓶颈是土地问题，不得不说土地制度的改革必然会遇到相当的抵制及障碍，因此执政者均缄口不谈此事，故意拖延至今。现总理大胆率直披露己见，粮食增产前途光明”，婉转提出了土地制度改革的必要性。

（4）同年9月26日，《曼彻斯特卫报》社论指出：日本“军部已经受到打击，但是财阀、官僚、地主却依然存在，这些变革才能表现出美国政策的积极性，否则日本经济必然面临困难……农业改革是日本改革的第一步”，海外舆论更加直接地指出了日本农地改革的重要性。

（5）同年10月6日，东久迩内阁倒台，币原内阁成立，松村谦三任农林相。松村在就职演说中提到，“土地问题就是要广泛创建自耕农，战时体制下的农业会等具有官制性，两者均应交回农民的手中”，并于同年10月13日拟定了“农地改革草案纲领”。此后农林省农政局于同年10月至11月间，悄然研讨农地改革草案。

（6）同年10月11日，麦克阿瑟对币原提出“五大改革指令”，其中包括“解放妇女、给予妇女参政权，奖励组建劳动组合，推行教育自由主义化，废除秘密警察制度，促进经济机构的民主化”。此时华盛顿外电指出：“土地制度是日本帝国主义制度的支柱之一，日本农民的一半以上都是向大地主缴纳实物或货币佃租、隶属于大地主的佃农，日本军队的大部分由这些贫农组成。GHQ是否会着手解除这些大土地所有，仍不明了。”

（7）同年11月12日，GHQ在总结日本形势时指出，“很快将实施的措施是，解除将农民及其家属置于接近奴隶状态中的所有条件”，首次向日本政府暗示将令其实施土地制度的改革。

（8） 11月14日，《芝加哥每日新闻》特派员突然报道了农林省农政局拟定的农地改革草案，引起很大的轰动。文章指出，“对于这个问题日本政府首次表现出令人吃惊的主导性。日本农业中的封建制度将从根本上改革，这一点的确符合盟军的建议。但美军当局指出并未对农业问题发出特定的指令”。

（9） 11月16日，第一次农地改革纲要“关于农地制度改革事宜”提交内阁会议审议。11月22日，纲要经过修订及追加之后通过内阁审议， 23日公布。同年12月6日，《农地调整法修改法案》提交第89届议会审议。同年12月9日，GHQ对日本政府发布《关于农地改革的备忘录》，指令日本政府“解放农民”，并要求日本政府在次年3月15日之前向GHQ提交答案。12月28日，《农地调整法修改法律》公布，1946年1月26日“实施规则”公布。

（10） 1946年3月5日，朝日新闻刊登以《断然实施第二次农地改革》为题的文章。1946年3月12日，盟总官员拉蒂金斯基少佐在记者会见上提到，日本的《农地调整法修改法律》仅是“农地改革的第一步，绝不是彻底的改革。全国半数以上的租佃地仍然存在，政府将改革的实际操作交给了地方团体，结果依循了地主方面的意图，这使得改革失去了真正的意义”。1946年3月15日，日本政府向GHQ提交对《关于农地改革的备忘录》的回答，指出将会再次对《农地调整法》进行修改。

（11） 1946年5月22日，吉田内阁成立，原农林省农政局长和田博雄任农林大臣。与此同时，GHQ认为日本政府无力彻底完成农地改革，暗示日本政府将指令其根据“英国案”[7]重新制定法案。然而一个月后的6月，GHQ突然修改方针，认为农地改革影响重大，由日本政府自由立案更有利于日本人接受，因此放弃对日本政府提出“指令”改为对其进行“劝告”，日本政府根据该“劝告”着手制定新法案。同年7月《关于彻底进行农地制度改革的措施纲要》通过内阁会议决议，8月6日，第二次农地改革法案《自耕农创建特别措施法》及《农地调整法修订法律》通过内阁审议，第二次农地改革开始。

可以认为，日本战后农地改革法案的立法过程经过了以上十一个程序后彻底完成，对以上过程可做如下分析。

首先，对第（1）、（2）、（3）、（4）条的内容可解读如下：第一，1945年8月17日成立的日本战后第一届内阁总理东久迩在任职后的声明中特别表示，新日本建设的主旨在于要基于全民皆农的精神，开垦荒地并“分配大规模既垦土地”扩大农耕。其目标是为了解决粮食自给问题，扩大农业生产。无疑东久迩内阁的新日本建设政策中农业政策占据重要的位置，其内容是粮食增产，为此对“大规模既垦土地”进行分配。值得注意的是，东久迩所指“大规模既垦土地”应该是败战前耕地整理事业中新开垦的土地，其多数是集体或公司经营下的农地，因此可以推断此时政府的农业政策的主线是粮食增产，其中并未包括触动地主土地所有权部分的内容。第二，民间农业团体（以系统农会为主）制定的“新农业政策纲领”的内容中，仅仅提出要经过农地的“交换分合及耕地整理”对农地进行合理分配，扩大农业经营规模，进而达到粮食增产的目的；可见该时期民间农业团体中同样仍未对半封建性“地主性土地所有”提出质疑。第三，最先对日本半封建性土地所有制度进行质疑的当属朝日新闻，该媒体在同年9月发表的文章中，运用对总理声明的过度解释的方法，委婉指出日本农业问题出在土地制度之上，首次明确了土地制度改革的必要性。第四，同年9月英国媒体指出日本虽然军事政权倒台，但是战前体制的遗留问题仍然很多，其中包括地主问题，指出农业改革是日本战后改革的第一步。

其次，对第（5）、（6）、（7）条解读如下：1945年10月6日东久迩内阁总辞职，币原内阁成立。松村担任币原内阁的农相，其就职演说中提出了改革农会组织及土地制度的问题，并于10月13日拟定了农地改革草案纲领。而盟总方面则于10月11日对币原内阁提出了“五大改革指令”，其中“促进经济机构的民主化”无疑与土地制度相关，但是就土地制度改革问题华盛顿外电做出了“盟军是否解除这些大土地所有，仍不明了”的评价。GHQ方面第一次就土地制度问题表明态度是同年的11月12日，在日本现状分析中表示将会解除日本半封建性土地制度。值得注意的是，这里的用词不是“指令”而是“将会”，而此时日本方面已经开始着手拟定农地改革草案。

第三，对（8）、（9）、（10）条解读如下：首先同年11月14日，《芝加哥每日新闻》突然曝光了日本政府拟定的农地改革草案，文章中感叹对农地改革问题日本政府“首次表现出令人吃惊的主导性”，并且指出“美军当局指出并未对农业问题发出特定的指令”；仅就该报道内容可知，日本政府拟定的农地改革草案并非在GHQ的指令下出台。同时，在以上GHQ11月12日对日暗示“将会”对日本土地制度进行改革的4天后的11月16日，日本政府案已经被提交内阁会议审议，12月28日《农地调整法修改法律》公布，并于1946年1月26日开始实施。其次1946年1月农地改革实施后，日本国内对其内容的不满在1946年3月5日朝日新闻的报道中得到充分体现，该改革实施不到两个月已经有“断然实施第二次农地改革”的呼声。同年3月12日，GHQ担当官员也在记者面前明确了对日本政府主导的农地改革的评价，指出这仅仅是“农地改革的第一步”，表达了对该改革的不满情绪。为此日本政府不得不表示，将进行第二次农地改革。

第四，对第（11）条解读如下：吉田内阁成立后，农地改革问题进展迅速，GHQ在一度决定对日本政府进行“指令”之后调整方针，决定将“指令”缓解为“劝告”，第二次农地改革在GHQ的“劝告”下实施。关于此次方针调整，《农地改革始末概要》中的记载如下：就在“政府（指日本政府——笔者注）感到已经无法避免GHQ发布指令的情况下，6月下旬情况急转，麦克阿瑟及其助手认为农地改革的影响极为重大，该事宜由日本政府自由立案将更有利于日本人顺理成章地接受”[8]。

对史料的解读能够说明以下几点问题：（1）正如罗纳德质疑的那样，农地改革的立法过程，并非单纯美、日某一方面的单独主导。在第一个阶段中能够看到日本政府在该问题上表现出的自主及迅敏对策，相反GHQ则在决策上落后于日本，乃至国外媒体对GHQ在该问题上的态度提出质疑。日本政府在1945年11月12日被GHQ暗示“将会”令其改革土地制度之后，迅速通过美国媒体突然曝光政府的农地改革草案，置GHQ于被动的地位。应该说在第一次农地改革立案的过程中，日本方面尽最大的努力赶在GHQ之前提出了自己的改革方案并公布于众。1945年11月23日，该法案的公布日对日本农政官员来讲，应该是一个值得纪念的日子。然而，日本政府在战后混乱期，急于赶在GHQ之前推出农地改革方案的原因何在。首先，战后初期在GHQ的主导下，推行废除日本治安警察法、释放政治犯等民主化政策，日本单一无产政党、社会党成立，共产思想的影响不断扩大；加之粮食危机问题严重，导致民众暴动不断发生；“粮食暴动及共产思想的扩散使政府感到恐惧”[9]。其次，币原内阁的《关于农地制度改革事宜》提交内阁审议之时，日本政府认识到“解散财阀的指令已经发布，停止军需公司补助决定亦已出台，随时都有可能对地主性土地所有采取措施”，因此主动制定改革大纲，苦心经营，希望将“改革保持在最低温度，以维持日本的传统”[10]。（2）第二次农地改革的实施过程中，日美的角色却出现了完全的反转。GHQ于1945年12月9日对日提出的《关于农地改革的备忘录》中，首次对日本政府主导的农地改革表示了不满，次年3月12日GHQ担当官员直接指出，本次改革仅为“农地改革的第一步”，预示将会推行第二次农地改革。虽然此后GHQ将对日“指令”改为“劝告”，但仍可以看出第二次农地改革实际上是在GHQ的监督下实施，“劝告”是为了“便于日本人接受”改革结果，因此第二次农地改革基本贯彻了GHQ的主张。

值得注意的是，通过以上对史料的考察分析可知，在日本战后农地改革的立法过程中，日本政府具有一定的主导性，“二战后日本的农地改革是在米国占领当局的强制或主导下进行的”[11]这一学术界的一般概念，实际上并不准确。而且指出这一点非常重要，因为农地改革事实上是剥夺了地主手中的土地所有权，这一点直接触及了资本主义体制中最基础的部分，尽管其目的是为了剥离战前日本土地制度中存在的半封建性租佃关系。也正因为如此，GHQ虽然对农地改革的方向持有明确的认识，但却没有具体的方案；而该方案，即农地改革法案是由日本政府制定的。“自耕农创建”一直是日本农政官员的夙愿，而这个夙愿终于在GHQ的帮助下得以实现。吉田茂曾指出：如果没有农政官员的努力及长时期的准备，“在非共产主义国家进行的农地改革中最彻底的”日本农地改革则无法实现。的确，这一点不应该被研究者忽视。