1931年九一八事变后，日本侵占了中国东北地区，国内则进入“军需膨胀”基调下的“准战时体制”；1937年7月卢沟桥事变后，其国内体制从“准战时体制”转入“战时体制”；1938年8月《国家总动员法》的成立，表明日本开始倾注国力投入对中国的军事侵略。在上述战时体制下，农业政策必然会染上为战争服务的色彩。卢沟桥事变爆发后的同年8月6日，农林省次官向各地方官厅及农业团体发布了以“关于事变后应召农山渔家生活安定之事宜”[20]为题的通牒，指出：“本次事变之际，举国一致稳定后方最为重要，虽知贵官亦在商讨各种方策，但当今之际下记各项措施最为紧要，请按照各项要求以谋求应召农山渔家的后方生活安定为目标，结合管下实情制定实施。”[21]通牒中所列各项紧要措施的主要内容可归纳如下：（1）针对因人马异动所引起的劳动力不足的措施。促进村落的团体活动及基于义务劳动精神的共同劳作；促进各种产业团体的活动，彻底贯彻农具、家畜等的共同利用，迅速补给畜力、动力农具及农用车等；简单劳作可要求学生参加，特别是要求农学校学生的协助。（2）对各种产业团体及信用组合的要求。促进信用组合积极活动以保证产业资金的顺利供给，促使各种产业团体积极指导农林水产品的贩卖，促进各种产业团体保证肥料、饲料、燃料等产业用品合理配给的活动。（3）针对应召人员家庭的保护措施。妥善管理应召农山渔家的家畜、渔船、渔具等，保证应召农家的租佃关系的稳定，维持应召农家的自耕地，为此希望各相关町村、产业团体采取妥切措施，诸如对应召农山渔家发放政府米、伤病之时医疗组合应妥善应对、婚葬祭之时灵活运用村落团体、产业团体的共济政策等。上述通牒的具体内容充分体现出政府希望利用农山渔村中存在的传统的自治精神，要求村民及各产业团体同心协力保证后方农村的经济安定。毋庸置疑，政府认为，只有保证后方农村经济安定，才能够保证前方战场上需要的人力（军人）及物力（诸如马匹、车辆、粮食等）的供给。值得注意的是，通牒第一条指出，可以通过村落共同劳动及义务劳动解决因应召入伍人员增加引起的劳动力不足，并且强调可以要求学生，特别是农业学校的学生参加农业劳动。可见因战争从农村招募军人现象的增加，使保证农村劳动力，进而保证农业生产的正常进行成为农村政策中的重点。
事实上“九一八”事变后，随着战争经济的发展，农业劳动力不断向军需工业转移，加之卢沟桥事变后，政府的征兵动员使大量劳动力脱离农业生产，据农林省1946年实施的“农业劳动从事者调查”[22]所示，侵华战争过程中的1937年至1941年间，仅农业向军需产业转移的劳动力就高达112万人，如包括太平洋战争期间的人员移动，该数字高达250万以上；另外，1937年至1945年日本战败为止，至少有320万农民，被征集入伍加入侵华战争及太平洋战争的行列；仅以上两项脱离农业生产的劳动力已经高达400万人以上[23]，并且上述脱农劳力多数为青壮年劳力，这对于以小农经营为主的日本农业的打击可想而知。值得注意的是，卢沟桥事变后政府不仅强行征用农业劳动力参加军人的行列，而且农业劳动力向军需工业转化现象，也从之前的自主转移改变为政府的强制性征用，政府的战时农村劳动力政策中出现极强的统制倾向。事实上即使在农业劳动力过剩的卢沟桥事变之前，农忙期劳动力不足的问题已经非常明显，卢沟桥事变后，大量农村劳动力充军或被强制转移至军需产业，农村劳动力不足问题日趋严重；该时期农村劳动力不足、补给方法，及政府对策的主要内容可见表7-7。
表7-7 关于战时日本农村劳动力不足、补给方法的调查结果及政府对策的主要内容
表中所示调查结果表明，其一，该时期的劳动力不足的具体内容上出现了地区性差别，具有一定的多样性。其二，农村地区针对卢沟桥事变后劳动力不足现象，出现了两种不同性质的补给现象，一是强化劳动，包括延长劳动时间、动员老人及妇女劳力等劳动的退化现象；二是增加畜力及机械的使用，乃至共同劳动的普及等劳动的进化现象。为此，后者并不能被无条件地认定为具有提高劳动生产率的进步性。事实上后者中畜力及机械的使用主要基于传统借贷使用方式，这种利用方式在一定程度上限制了该行为的进步性。其三，政府对策的特点。一方面政府在调整及补给战时农村劳动力不足问题上，宣传促进开展基于邻保精神的互相帮助及义务劳动，特别是在补给应召入伍人员家属的劳动力不足上起到了一定的作用。另一方面为了使农村劳动力不足的调整、补给向合理进步的方向转化，政府通过支付补助金等各种行政手段，加强对农业人员及资源的统制性配给。
1937年9月10日，政府公布了在第72届帝国议会上通过的《谷物应急措施法》及《临时肥料配给统制法》[24]等重要法律。前者是对粮食管理制度的调整，后者则是战时农用资材统制体制的整备，以此为起点，政府对战时经济体制下农业政策的再整备逐步开始。
关于粮食管理制度的成立及其再整备。粮食管理问题表面化的契机，可以追溯至1918年的大米暴动。大米暴动使日本统治体制受到极大的冲击，政府开始认识到粮食问题的重要性，为了解决国内大米供需及价格稳定，政府在朝鲜及中国台湾推行农地开发及大米增产政策，计划将殖民地大米“移入”内地。1921年《谷物法》成立，时任农商务省大臣的山本达雄指出，该法的主要目的在于尽最大的努力对具有特殊意义的谷物（大米）的“过剩或不足进行调解，即在丰收之年供给过剩之际买入，在他日歉收之年供给不足之际补充市场，如此则不会出现严重的过剩或不足，保证大米市场价格的稳定”[25]。以上内容表明，日本政府粮食政策的主要目的在于保证国内粮食市场需求及价格的稳定，其主要方法一是通过移入殖民地生产的大米解决国内粮食不足问题的殖民地主义粮食政策，另一是通过政府买卖大米来保证国内大米市场价格的稳定。《谷物法》于1933年被《谷物统制法》代替，新法除保留了政府通过买卖大米保证其市场价格的规定之外，增加了将通过敕令制定每年大米最高及最低价格条款，从大米的市场流通量及价格限制的两方面对大米价格进行调节。《谷物统制法》的成立与大量殖民地米的移入，以及受世界经济危机的影响大米消费停滞有着密切的关系，如何防止国内大米市场价格暴落成为该时期政府粮食政策的主要目标。
然而，1937年卢沟桥事变后粮食供求状况出现巨大反转，当然政府的粮食政策亦随之出现转变，从如何防止国内粮食市场价格降低的“过剩对策”，转化为尽可能更多地确保粮食数量的“不足对策”。上文中提到的1937年9月出台的《谷物应急措施法》，正是日本政府在战时经济背景下重新调整粮食管理制度的起点。当时农林大臣有马赖宁明确表示，该法的提案理由是，“现在政府利用以谷物统制法为基础的大米政策，调节大米数量及市价，借以保证国民生活的安定。值得庆幸的是本次事变之际，大米价格并未出现异常变动。但是今后随着事变的进展，军用大米的需求会大量增加，如果政府仍然通过民间市场采购军用大米的话，不仅会过度刺激市场，并且在秘密乃至迅速采购军用大米的问题上存在漏洞。为此，有必要整备相关法律，设置可以利用隶属于谷物需求调节特别会计的谷物[26]充当军用谷物的通道……政府希望在认为有必要存储与本次事变相关的谷物之时，可以自由采购谷物”[27]。
史料表明，卢沟桥事变是政府粮食管理政策变化的节点，事变后政府为了保证向战场提供军用粮食，通过《谷物应急措施法》为自己铺垫了能够随时从市场采购大米存储，并在需要之时秘密、迅速用于战争的通道；日本政府战时经济体制下粮食统制政策的主要目的亦在于此。此后，政府于1940年先后公布了“临时谷物配给统制规则”“谷物统制规则”“麦类配给规则”“杂谷类配给统制规则”，1941年公布了“薯类配给统制规则”。上述各种规则公布轨迹表明，政府的粮食管理内容在不断扩大，从主要对大米的统制开始，逐渐扩大至麦类、杂谷类，乃至薯类，说明战时日本国内粮食市场不断进入供需失衡的状态。
1942年2月政府公布《粮食管理法》，至此政府全面介入粮食生产、流通、消费的所有环节，通过一元化管理对粮食需求、价格进行调节的粮食管理制度成立。该粮食管理制度具有两个特点：（1）统制对象扩大化。与之前的粮食管理制度相比，管理对象从大米转化为包括大米在内的所有谷物，乃至薯类等主要食物。（2）统制方式直接化。无论是《谷物法》、《谷物统制法》还是《谷物应急措施法》，均立足于在承认市场机能的基础上，通过调节市场流通大米的数量及适当的价格规制，间接达到稳定米价的效果。而根据《粮食管理法》，政府不仅可以间接调节粮食的市场价格，还可以直接介入粮食生产及流通等重要环节，具有直接统制生产、贩卖及消费的权力。为此政府制定了向农民征购粮食的“交售制度”。第一，政府为了提高农民向政府交售粮食的积极性，利用高于市场的价格向农民征购粮食；第二，为了避免“政府价格”造成粮食市场价格上升，影响一般劳动者的生活，设置两种价格体系，即生产者价格及消费者价格；第三，为了提高农民的生产积极性，区别地主及生产农民，对后者支付生产奖励金；第四，为了征购更多的粮食，通过市町村农会系统，制定村落的年度“交售定量”，强行征购农民手中的粮食。表7-8是《粮食管理法》成立后日本国内主要粮食生产及农民“交售”状况，对表中内容可做如下说明：（1）该时期政府对粮食的统制范围已经扩大至包括薯类在内的主要农作物。（2）政府对主要谷物大米的统制力度最大，交售定量均超过当年生产量的60%，除1945年之外相对政府交售定量的交售完成率几乎均达到100%。尽管1942年起大米产量逐年降低，1945年度产量降至1942年度的近50%左右，但除1945年度之外的实际交售量却基本持平，因此农民手中剩余的大米数量逐年下降，与1942年度相比，1945年度减少了30%左右。以上两点在其他粮食交售状况中同样存在。《粮食管理法》成立后，粮食征购的过程，正是政府通过“交售制度”强行征购农民的口粮，进而提供战争用粮的过程。
表7-8 战时日本国内粮食生产及交售状况（单位：千石）