第一次世界大战中,日本借助于其位于“主战场外”的身份,为了满足国内外市场需求,在不断地生产扩大中摆脱了一战前的慢性经济萧条,工业生产力得到急速发展,国民经济呈现“战争景气”现象。然而一战结束后,生产过剩与需求萎缩之间的矛盾,使日本经济受到很大的影响,农业同样受到沉重的打击。虽然1920年代日本经济曾经几次出现转机,但农业危机却始终存在。1929年世界经济危机爆发,已在危机中的日本农村遭遇更大的危机,农村经济濒临崩溃。日本帝国农会在1924年至1934年的十年间,对42户农民的经济收支状况进行了持续跟踪调查,其中部分数据可整理为表7-5。数据表明,无论是包括兼业收入在内的农户收入,还是仅靠农业生产获得的农业收入,在1926年以后均持续减少;农民劳作一年的农业收入,根本不够支付农业生产成本费用,更不用说支付租税;依靠兼业收入的生活不仅已经成为常态,甚至也已经到了难以维持的状况。
表7-5 1926—1933年间农民收入及支出变化(户平均值)
1930(昭和5)年受世界经济危机影响日本米价暴跌,1931年北海道、东北地区大面积歉收,在农村,贩卖亲生女儿现象频发并成为社会问题,农村的贫困成为社会不安定主要因素之一。以上背景下,要求勾销、削减或延期偿还负债,要求提高农产品价格,要求国家补助肥料资金,要求降低租税的“农村救济请愿运动”,以全国各地的农民团体[10]为中心展开,并将汇集了五万人署名的“农村救济请愿书”提交第62届帝国议会。上述农村的贫困现象及“农村救济请愿运动”引起政府的重视。五·一五事件后成立的斋藤内阁(1932年5月),在第62届帝国议会临时会议上,通过了匡救时局的“时局匡救决议”,为此召开“农村及中小商工业救济具体方策审议七次官及五相会议”[11],商议农村救济方策,并在同年8月召开的第63届帝国议会[12](会期为1932年8月23日至同9月4日)上,继续就农村救济政策进行审议,其主要内容如下:
斋藤内阁总理发言:……事变勃发后已经将近一年……面临的是萧条困惫的困难局面,面对农山渔村及中小商工业的穷状,制定匡救之策是本届议会的使命……关于农村及其负债整理,首先一方面就各种低利资金,对本年度后三年间到期本利金及已经到期未还的本利金,给予适当的缓期;另外对诚实的债务者的债务进行整理给其更生的机会,为此在农村设立基于邻保精神的负债整理组合,对负债进行有计划有组织的整理,政府及道府县对此供给整理资金,对于既存的金钱债务,设立基于债权者与债务者互让的调解制度……昭和七年度列入了时局匡救经费,并且计划今后每三年为期,其间准备巨额经费作为时局匡救政策……经济界的萧条致使人心萎缩,人心萎缩诱发萧条,两者恶性循环使经济更加萧条,因此对此必须警惕。幸运的是,现在虽在疲惫穷迫之中,国民中兴起依靠自身的力量克服萧条的自力更生运动[13],实在可喜可悦。政府也利用这种坚忍不拔的精神,以这种精神为基础树立实施更生计划,并对此给予一定的补助,政府的政策与国民的自力更生相结合,万众一心渡过难关……[14]
大藏大臣高桥是清发言:……本次政府计划昭和七年度的时局匡救经费,国家负担部分,一般会计支出1亿6300万元,特别会计支出1300万元,合计1亿7600万元,此外地方的负担为8700万余元,结果昭和七年度时局匡救的中央及地方的经费总额为2亿6300万余元,但是国家负担部分基本为公债,地方负担部分主要由政府的低利资金供给,并且根据事业种类,计划由国库补助利息……关于时局匡救事业中主要项目的说明……农林省所管开垦、用排水干线改良、林道开设、暗渠排水事业补助等,农业土木相关经费的总额共6800余万元,其中国家负担3700余万元,地方负担3100余万元,另外列入农村经济更生政策经费340余万元……关于农村及中小商工业者的负债整理,最近无力偿还银行贷款本利的事件增加,债务者中确实无力更生之人,政府计划自昭和七年起未来三年向其提供本利金额的贷款,昭和七年度已经决定提供总额6750万元借贷金……此外政府为对农村债务者的负债整理提供方便,令设置负债整理组合,有必要提供整理资金之际,政府与府县协力提供。[15]
对以上史料可解读如下:(1) “九一八”事变后日本国内经济,特别是农村经济陷入“萧条困惫”之中,制定农村匡救策略成为本届政府的重要使命;(2)政府农村救济的具体方策:其一,制定农村负债整理政策,其中就1932年度后三年间到期及已经到期的各种低利资金的本金和利息,制定适当的缓期还款措施;在农村设置“负债整理组合”,对负债进行有组织、有计划的整理,整理资金由中央及地方政府供给;制定调解负债者与债权者之间矛盾的调解制度。其二,1932年度政府预算中已经列入1.76亿日元,地方政府资金0.87亿日元,共计2.63亿日元作为“时局匡救经费”,并计划今后每三年为期,继续准备巨额经费作为“时局匡救政策”实施。(3)关于上述2.63亿“时局匡救经费”的资金来源及使用,根据大藏大臣高桥的说明可知,政府预算中的1.76亿基本为国债,地方政府的0.87亿为低利资金,其中利息部分根据使用途径可以由国库补助; 2.63亿经费中用于农林省费用为0.714亿日元,其中土木工程费用0.68亿日元——中央0.37亿、地方0.31,农村经济更生政策相关费用0.034亿日元。(4)政府认为克服经济萧条需要国民“自力更生”的精神,政府的主要责任是对这种以“自立更生”的精神为基础树立的经济“更生计划”给予补助。(5)对于农民的负债整理问题,政府决定针对未来三年中无法偿还的本利金给予全额借贷,以缓解还贷的压力,1932年度的该项金额不到7千万日元。
值得注意的是,以上3、4、5三条。第三条表明,2.63亿“时局匡救经费”中,用于农林方面的经费仅为0.714亿,占比不到30%;其中用于土木工程费用为0.68亿,农村经济更生费用仅为0.034亿,后者在农林费用中占比4.8%;可见此时政府的救农政策力度,在于农业基础设施整备及农田开垦等农业生产手段之上,而农村经济更生救助力度仍然相对弱化。这种“救农土木工程”虽然通过支付土木工程的劳动工资,使贫困农民得到一时的“应急救助”,但却毫无“恒久”效果。[16]第四条表明,政府希望通过农民自身的努力达到拯救农村经济危机的目的,换言之,政府希望自己的农村经济救助政策,建立在农民“自力更生”的基础之上,在此政府已经为即将全面展开的农村经济更生运动定下了基调。第五条对农民债务的缓解方案中,1932年度提供资金数量低于7000万日元,而据农林省的调查,1932年农民负债额为47亿1700万日元,力度之低不言而喻。
1932年8月27日,内务省向全国各地方长官发布《国民更生运动计划纲要》,并由内务省次官及内务省社会局长官向各地方长官发布了以《关于国民更生运动事宜》为题的通达,同年9月5日,内务省大臣山本达雄通过广播电台发表题为《希望国民鉴于时局而自觉奋起》的讲话。与此同时农林省也在积极行动,9月27日农林省设置“经济更生部”,主管“农林渔村经济更生运动”,农林大臣后藤文夫于10月6日,对地方长官发布《关于农山渔村经济更生计划》及《农山渔村经济更生计划补助规则》两个训令,自此农林、内务两省联手实施的农林渔村经济更生运动全面展开。[17]上述两省大臣讲话的主要内容如下:首先内务大臣讲话中指出:“目前我国面临的经济困难已经到了非常时期,特别是农山渔村的疲惫、中小商工业者的困苦日益严重……在此困难之际,不仅依赖国家的救济,而试图依靠自力更生克服困难的精神已经开始出现,政府在促进这种仅在部分地区出现的自力更生运动,使其成为全国自力更生运动的同时,援助树立具体的更生计划,为此就国民更生运动奖励经费及农村经济更生政策经费问题,得到了临时议会的赞同,终于从今天起,向全国倡导此次国民更生运动。本次运动的目标为,第一,举国一致打破国难局面;第二,发扬自力更生风气;第三,树立合理的经济计划;第四,国民各尽其力为国奉献。”[18]其次,农林大臣的训令中提到,“政府本次在农林省中新设经济更生部,意在实施关于经济更生计划的所有方策,主要内容不仅停留在指导普及农林渔业各经营技术的改善之上,而且涵括改善农山渔村经济整体的计划性、组织性,其中包括整备活用农业经营的基本要素,统制生产买卖、改善金融、刷新普及产业组合、联络统制诸产业团体、充实备荒共济制度等,关于具体方针今后随时指示”[19]。前者充分说明本次国民经济更生运动的重点在于“自力更生”之上,鼓励国民“树立经济更生计划”,而政府则将对国民树立的经济更生计划给予“补助”。后者是对地方官员的训令,其中更加强调农林省在本次经济更生运动中对地方的权利,不再仅仅是“指导普及”,而是“指示”并“实施所有方策”。重要的是,在此可以看到农林省在农山渔村经济更生运动实施过程中,开始具有指挥内务省管辖下的地方行政机构的权力。
1932年11月8日,由经济更生部主持召开了第1届农村经济更生中央委员会,同年12月2日,《农山渔村经济更生计划树立方针》出台并向全国发布。方针由六方面组成:(1)改善农业经营组织;(2)削减生产及其他经营费用;(3)生产方法的改良及生产统制;(4)农产品贩卖统制;(5)农业经营用品的分配统制;(6)改善农户经济。以上包括农业生产、经营到贩卖整个过程的计划方针中,既可以看到政府统治意识的存在,又可以看到合理化、组织化意图的出现,体现出当时农政体系中存在的各种不同观念。上述方针的实施方法主要包括两个方面:一是通过府县招募“经济更生指定村落”(以下简称“指定村”)。希望成为“指定村”的村落必须成立经济更生委员会,树立本村的“经济更生计划”(以下简称“计划”),政府对“计划”支付100日元的补助金。“指定村”被认定后,全村成员则必须共同遵照“计划”完成所定内容,1936年起政府开始对“指定村”支付特别补助金以促进“计划”的实施。另一是自1934年起,政府通过国库补助设置“农民道场”,专门培养经济更生运动的中心人物。
在以上背景下,农山渔村经济更生运动于1932年至1941年间在全国各地展开,其具体可分为三个阶段:第一阶段(1932—1935),组织整备阶段。其间中央及地方层次的指导经济更生运动的组织机构不断完善。自农林省经济更生部成立后,共委任1千余名了解地方情况的人员作为农村经济调查人员,收集地方相关情报;并在内务省的协助下,于1935年1月在各府县成立“经济部”;至此中央与地方的政策推行通道形成。第二阶段(1936—1938),全面展开阶段。1936年度起“经济更生特别补助制度”开始实施,政府希望通过对“指定村”支付“补助金”提高村民的积极性,从而促进经济更生运动的发展。为此,政府对“补助金”支付设置条件,要求必须是“计划”树立一年之后的村落,在“计划”实施过程中必须团结一致,村中必须存在道场培育的中心人物,对具备以上条件的因缺乏足够的资金使“计划”实施出现困难的村落给予补助金的支持。第三阶段(1939年—1941),战时体制下经济更生运动的重组阶段。1938年国家总动员体制形成,战时体制下的经济更生运动,在物资、人员的收用及生产、配给、消费等方面受到更大的限制,经济更生运动开始向粮食增产运动转化,特别补助制度的实施出现困难。1941年1月经济更生部解散,经济更生运动停止。1930年代的农山渔村更生运动中的“指定村”数量变化及农业道场设置状况可见表7-6。
表7-6 指定村数量变化及农业道场设置状况