在一战后佃农斗争不断扩大的背景下，政府认为有必要对租佃制度进行调查，慎重探讨该制度的改善方法。1920（大正9）年11月27日，农商务大臣山本达雄关于成立“租佃制度调查委员会”发表了如下的意见：

在我国通过民法中的相关规定，对租佃制度中地主与佃农的权利及义务关系进行规制，但是由于常年的惯行及各地不同情况的影响，租佃关系多种多样。我国佃农的规模极小，经济状况极差，租佃农户的数量根据大正七年末的调查，纯佃农农户为一百五十五万八千户，佃农兼自耕农农户为二百二十四万六千户，前者占总农户数的28%，后者占总农户数的40.4%，两者共占总农户数的68.4%，占全国总户数的37%。并且从发展趋势上看，佃农及佃农兼自耕农的数量呈逐渐增加的趋势……制度的不完备会引起地主与佃农之间的纷争，扰乱农村秩序，诸如现在不仅地方的农村问题不断，并且已经成为社会重大问题……现在最为紧急的是树立完善租佃制度的方策。然而，关于租佃制度的完善，或有单纯通过立法进行快速解决的主张，但是询问所谓租佃法的内容之时却发现并无任何确定的内容。如今即使制定法律，也无法做到马上将上述长久以来各地各种惯行统一，这与工业相关法律的立法不可同日而语，若不给予加倍的注意，反而会带来更大的问题。为此本省设置专职职员对此进行调查，并设置委员会，委托精通农政、有学识经验者及各相关官厅的诸君，对此重大问题进行根本调查、慎重审议，得出珍贵意见以之树立对策。[17]上述史料中明确记载了一战后日本农业经营体的结构性问题，指出以佃农为主体的零星农业经营体不仅占农业经营体总数的68.4%，并且占日本总户数的37%，足以看出该群体在一战后日本社会安定问题中所处的重要地位。同时，该史料非常清楚地体现了政府对佃农斗争的认识，即地主与佃农之间的纷争会“扰乱农村秩序”，并且已经“成为重大的社会问题”。政府认为佃农斗争出现的原因在于租佃制度的不完备，指出虽然民法中已经对租佃关系进行了规制，但是由于长久以来的农村惯行，造成租佃关系混乱，引起纠纷，因此必须制定租佃法。该法的成立必须首先对全国的租佃关系进行调查，并决定在农商务省中成立“租佃制度调查委员会”，召集各路精英对租佃制度进行调查、研究，并制定完善租佃制度的方策。

“租佃制度调查委员会”（以下简称“委员会”）的委员长由当时的农商务省次官田中隆三担任，主要干事由石黑忠笃[18]担任，委员会开始对租佃制度进行调查并着手完善日本的租佃制度，乃至制定租佃法草案。该委员会于1920年11月至1923年5月，共召开14次会议，其讨论结果集中于以下五个问题：（1）土地分配及佃农增减趋势。指出调查结果表明日本农业经营结构处于自耕农逐渐减少，而佃农逐渐增加的趋势之中，表示其具体原因仍在调查之中。（2）自耕农创建制度。表示对海外各国的自耕农制度、立法及实施成绩进行了重点研究，对国内各府县及各团体的制度及农户经济状况做了调查，认为从农户本位及国家本位的两方面考虑，有必要对自耕农进行奖励。指出为了维持自耕农经营首先有必要改善税制及制定其他方策，之后再着手创建自耕农事宜。（3）租佃制度的完善。对来自农商务省关于是否制定佃农组合法的咨询，委员会认为佃农组合法中关于租佃关系的规定与租佃法中的相关规定关系密切，因此首先对租佃法的法案进行研究、制定，至于佃农组合法制定的必要性先不作出回答。（4）永久性租佃制度。永久性租佃制度牵扯到历年的习惯性操作，具有一定的特殊性，并且与民法的相关规定有关，因此委员会认为应该与租佃法分开另行制定。（5）租佃纷争的仲裁制度。佃农斗争急速扩大、性质亦不断严重，如此下去问题会更加恶化。因此委员会认为在策划租佃法立法的同时，必须尽快建立调解租佃争议的方法，并参考其他国家的调解制度及立法，起草了“租佃调解法草案”，并经过多次审议决定将该草案呈交农商务大臣。

委员会于1923年5月解散，重新在农商务省内成立了“租佃制度调查会”（以下简称“调查会”）。两者的不同在于，前者作为农商务省的咨询机关，委托各方有学识的人士与农政官员一同进行研究调查及制法；而后者作为农商务省内的“官制上的咨询会，对本问题进行慎重审议”[19]。该调查会自成立起至次年4月不到一年中，共召开11次会议，会议内容集中于三个问题之上：（1）关于“租佃调解法草案”，（2）关于自耕农维持及创建，（3）关于租佃制度的改善。可以看出，与调查委员会相比，调查会的审议内容已经聚焦于租佃纷争的调解、自耕农的维持与创建，及租佃制度的改善之上。然而1924年4月，租佃制度调查会再次解散，同时作为所有相关大臣咨询机关的“帝国经济会议”成立。“帝国经济会议受内阁总理大臣监督，接受各相关大臣咨询，调查审议与振兴帝国经济相关的重要事宜”[20]，自此租佃制度完善事宜由帝国经济会议中的农业部接管。帝国经济会议与前两个咨询机关相比更加短命，仅召开了一次会议，于同年6月解散。

政府完善租佃制度的工作进行得并不顺利，其过程如下。第一，租佃制度完善的最终目标“租佃法”的成立未能实现。第二，由于“租佃法”的制定搁浅，委员会及调查会分别于1922年9月及1923年11月向农商务省提交了“租佃调解法草案”，并分别提交第46届及第49届帝国议会审议。最终，“租佃调解法草案”通过了第49届议会的审议， 1924年7月，《租佃调解法》公布，并于同年12月开始实施。第三，由调查会起草的“自耕土地创建制度大纲”，于1924年4月提交农商务省，该大纲的主要内容是针对农民购入自耕土地的资金，政府给予低利借贷支持等优惠政策。该大纲提交第51届帝国议会审议并通过，名为“自耕农创建维持补助规则”的农林省令于1926年5月公布，该省令表明政府将对“自耕水旱田的创建及维持提供补助”[21]。

从以上三个咨询机关的成立及审议过程中，可以看出几点问题。首先，委员会的审议过程中，在有关完善租佃关系的问题上，出现了两个焦点：一是来自农商务省的咨询，即是否制定“佃农组合法”，可见农商务省曾经考虑制定“佃农组合法”。而上文已经指出，佃农斗争是在佃农组合的主导下发展、壮大的，这表明农商务省曾经希望通过“佃农组合法”这一法律手段对佃农斗争进行制约。另一是委员会认为应该首先制定“租佃法”及“租佃调解法”，一方面规制租佃关系，一方面调解地主与佃农之间的纠纷，可见与农商务省的农政官员相比，委员会在对佃农斗争的处理方式上更加侧重于在规制租佃关系的基础上进行调解。

其次，从委员会到调查会，审议内容出现了一定的变化。从上文的考察中可以看到，两者的审议内容从前者的五个焦点问题变化为后者的三个焦点问题之上，并且从结果上看后者集中起草了“租佃调解法”及“自耕土地创建制度大纲”。表明“租佃法案”的立案受挫后，政府开始将焦点集中于解决租佃关系恶化问题之上，并且放弃“租佃组合法”的制定，希望通过相对平和的“租佃调解法”的制定，尽快解决地主与佃农间的矛盾，平息佃农斗争。

第三，关于“自耕农创建维持补助规则”的出台。1926年“自耕农创建维持补助规则”出台，政府的自耕农创建政策开始步入正轨。事实上，政府政策出台前，早在1912年石川县就对希望成为自耕农的佃农给予过购地补助金，支持佃农的自耕农化。1915年三重县的大地主诸户，也利用自家资金奖励勤劳佃农购入土地促其成为自耕农。政府的补助规则延续了以上石川、三重两县先例的内容，作为奖励自耕农的措施出台。值得注意的是：（1）从政府自耕农创建政策出台时间及审议过程上看，该政策的目的是将有可能成为自耕农的佃农拉入土地所有者行列，借以平息佃农斗争；（2）在佃农斗争背景下，地主阶层中开始出现试图将租佃地强行卖予佃农，以卖地款充当未来佃租的动向，而政府奖励政策的目的则在于使地主贩卖土地的行为得以实现，乃至化解租佃关系矛盾。