首先，日本农业经济学家井上晴丸在《日本资本主义的发展与农业及农政》[30]中指出，近代日本的农政体系确立于1899年至1900年之间，其标志是《府县农事实验场[31]国库补助法》、《耕地整理法》、《农会法》及《产业组合法》等一系列相关法律的成立与实施。既然如此，通过上述法律的成立过程及其主要内容，无疑能够解析日本近代农政基调所在。

第一，“府县农事试验场国库补助法案”于1899年1月18日在帝国国会进行审议，届时提案人、众议院议员稻垣示陈述了法案主旨指出：“本案为向各府县农事试验场每年支付三千元、总计十五万元补助金之法案。我日本国以农立国已数千年之久……急需改良与发展之处甚多。又国家经营受农之负担甚重，仅顾此处农业亦必须发展。各府县迄今为止，或以地方税补助，或以其他方法设立试验场，但或因地方税支出超额，或因其他原因，且设且废，亦有未设之府县，甚为遗憾。故若对已设试验场支付适当补助金，地方将会竞相设立试验场，且会出现以地方税设立试验场之府县”[32]，稻垣陈述后议长片冈建吉询问是否同意该法案进入议事日程，在场议事成员全体表态“无异议”。在此（1）稻垣的陈述中“又国家经营受农之负担甚重，仅顾此处农业亦必须发展”部分，充分体现了当时日本资本主义发展与半封建农业经济之间存在的非均衡发展问题的严重性，及政府希望通过农业改良、农业技术的发展解决农业成为国家“经营负担”的愿望。（2）稻垣关于国库补助金的陈述中指出“若对已设试验场支付适当补助金，地方将会竞相设立试验场，且会出现以地方税设立试验场之府县”，将国库补助金作为诱饵，以其引导地方政府自主经营农事试验场，进而达到农事改良之目的非常明确。其后出台的耕地整理法在上述两点上与该法同出一辙。

第二，农会法的出台在近代日本农政史上同样具有极大的意义。该法案提交帝国国会审议之际，永井嘉六郎法案提交陈述中讲道：“本邦今日的农事改良的程度，实在是非常之慢，究其原因，所谓农事（农业），由多数下等农业者从事，派遣有学历人员赴实地之举极少，这种任由下等者担当农事的状态……我认为一定要改变。成立系统农会，使其具有町村农会、郡农会这样的系统性，即对其进行有效的监督，诚然方便。”[33]

从中能够非常明确地看到，政府将农事改良缓慢的责任归结于农业从事者的“下等”（缺乏知识）之上，认为必须改变这种状态，成立“系统农会”——町村农会、郡农会、府县农会、帝国农会（1910年改正法），即各级政府层次上的农会，通过这种“官制”农会将农民涵括其中，并“诚然方便”对其进行“监督”，系统农会的成立目的非常明确。事实上，上文中出现的1881年成立的第一个全国性农民组织“大日本农会”，在1895年出现分裂。不满大日本农会的农事改良活动，从中分离的全国农事会，作为以地主为主要成员的农政活动机关，开始积极运作成立系统农会。1899年成立的农会法（1899年法律第103号）中明确指出：“农会为农事改良的发展而设立”；次年2月出台的农会令指出“市町村农会，由其地区内耕地或牧场所有者及农业从事者组成”，对会员资格并未做任何限定，但是对农会会长及董事的资格却制定了财产上的限制（缴纳地租2日元以上、所有耕地0.4町以上）。由此可见农会成员不仅可以是地主，也可以是自耕农或佃农，但是农会责任者则一定由具有一定财产的地主或自耕农承担。值得注意的是，农会法仅由以下五条组成：

第一条，农会为农事改良的发展而设立；第二条，农会的相关规定另由命令具体制定；第三条，农商务大臣对具备所定条件的农会支付补助金；第四条，北海道及一府县内的农会补助金不得超过四千元；第五条，每年由国库支出的农会补助金额不得超出十五万元。

其中三条的内容与补助金相关，为此对该法有“与其说是农会法，不如说是农会补助金法”[34]的评价。该法实施后，一道每府县每年度可以得到不超过四千日元来自国库的农会补助金，主要用途无疑是“农事改良”，至此通过国家财政直接介入农业生产的农业补助金政策成立。

以上两点表明，1900年左右（明治30年代）确立的日本近代农政体系的基调在于：（1）资本主义发展与半封建性农业经济之间的非均衡性发展，已经成为日本农政亟待解决的问题，为此农政的首要任务在于“农事改良”，即农业基础设施整备及农业技术改良。（2）解决以上问题的手段在于通过系统农会的成立将各阶层农民区分等级、纳入农政体系之中，同时通过各种奖励及中央国库补助金的投入，达到管理农民、振兴农业的目的。

其次，日俄战争后的日本农业补助金政策。1900年后，在上述法律体系下的各项农业政策开始起步。应该注意的是，日俄战争前后是日本近代史上具有划时代意义——日本资本主义与寄生地主制开始步入确立期——的时期，此时农政体系的确立必然具有一定的意义。日本学者今村奈良臣指出：此时“我国的资本主义终于步入正轨，另一方面地主的寄生化也已经确立，农会作为资本与地主妥协的产物成立，补助金开始支付”[35]；显然今村认为以系统农会及农会补助金为基础的农政体系的确立，是资本与地主之间妥协的产物。对此今村的分析是，“在松方财政这一资本原始积累过程中，作为豪农的自耕地主阶层，不断扩大土地所有，开始向寄生地主转化。曾经作为自由民权运动的主体要求削减地租，自主从事本地区农业改良的他们出现变化；开始认为与少许的地租削减相比，要求国家实施农事改良政策，借以提高生产力、扩大佃租收入，将会带来更大的利益”[36]。由此可见，该农政体系的最大受益者必然是地主阶层。

日俄战争后，政府对1899年至1900年之间成立的各相关法律进行了修订，其中上文中提到的1909年的耕地整理法的修订，以及1910年农会法的修订最具代表性。前者扩大了耕地整理事业的内容，强化了其实施主体的组织性，并通过制定奖励规则加强了奖励程度；后者新设帝国农会（中央农会）作为府县农会的上级农会，规定“农会由市町村农会、郡农会、道府县农会及帝国农会组成”，加强了从中央到地方各级农会的整备。日俄战争后的农业补助金政策，在这种以具有中央机关性质的帝国农会为顶点的系统农会的参与下全面展开；这种“农事奖励”不仅具有极强的“官治性”，并且由于地主阶层在系统农会中所处的地位，使“农事奖励”与地主阶层的利益息息相关。日俄战争前后农业补助金的变化可见表5-9。表中数字可知：（1）日俄战争后（1906年起），不仅农业补助金的数额有了大幅度的增长，补助或奖励所涵盖的范围也不断扩大，从以对农会及府县农事试验场补助为中心，转向更加细化的补助金体系。

（2）日俄战争后，农业补助金在农商务省决算总额中所占的比例同样开始有所提高，数字表明农业补助金在农商务省决算总额中占比最高的是1911年，但也不过是8.4%；然而值得注意的是，当时农商务省管辖包括现在的农林水产省与经济产业省的范围，当年度的农业相关决算额在283万日元左右，而农业补助金在农业相关决算中占比则达到38%，由此可见，日俄战争后农业补助金政策在整个农政体系中占有非常重要的地位。

表5-9 日俄战争前后农业补助金变化