为了促进土地的农业利用，1899年3月明治政府出台了《耕地整理法》（1899年法律第82号），耕地整理事业在国家法律的规制下正式开始。该法第一条规定“本法中所指耕地整理以促进耕地利用为目的，由土地所有者共同实施土地的交换或分合，区划形状的变化，道路及田埂或沟渠的变更与废置”，明确指出耕地整理以“促进耕地利用”，即农业利用为目的；同时第三条中规定“具有特别价值用途的耕地以及非耕地如无所有者同意则不得编入整理地区。然前项土地无所有者同意，却有必要实施整理之际，可将其全部或部分编入耕地整理地区”，表明虽耕地整理必须尊重土地所有者的意见，但当该土地有必要实施耕地整理却无地权者同意之时，可以将其编入耕地整理地区。由此可见，《耕地整理法》下实施的耕地整理具有一定的强制性。

必须指出的是，日本的耕地整理事业，最早可以追溯至律令时期的条理制[23]；条里制之后的再次大规模耕地整理，当属江户时期与新田开发同步进行的耕地整理，当时的耕地整理以灌溉设施、防洪工程为中心。前者以公地公民的律令制度为背景，具有国家主导的性质，而后者则以领主与农民共同持有的土地制度为背景。考察其具体实施案例可以看到，江户时期的耕地整理既有领主主导，亦有农民（豪农）自发实施的性质[24]。地租改正之后，土地私有制成立，地租缴纳的货币化、固定化，使地主为了增产，自发兴起区划整理[25]，因此明治初期土地的区划整理，具有农民（豪农主导）自发实施的性质。而本书关注的在《耕地整理法》规制下实施的耕地整理事业，是上述土地区划、土地改良、土地区划整理的集大成，是在国家法律体系下，在国家融资政策及国库补助金的支持下，由法人化的民间团体及地方自治体主导实施的大规模、近代耕地整理工程。

首先，《耕地整理法》的成立契机。如上所述，地租改正后由豪农主导实施的区划整理工程逐渐增加，虽然江户末期已经出现由豪农主导的区划整理，但两者存在根本的不同。前者是在个人所持土地范围内实施的个人行为，而后者的实施范围开始扩大至数人乃至数十人的土地，属于集团行为。明治前期具有代表性的集团区划整理工程，当属静冈县磐田郡田原村彦岛地区开展的道路、水路、田埂改良工程。该工程于1872年由豪农名仓太郎马发起，在自家及另一农户所有土地上实施，并且工程范围逐渐扩大，最终1875年竣工之时的施工范围扩大至33公顷；其间所有的设施费用均由名仓太郎马负担（总额达到250日元左右），33公顷耕地整理后的耕地面积大约增加了1公顷。1880年代日本传统农法中存在的“浅耕、少肥、排水不良”三大问题得到了一定程度的改善，水稻优良品种及改良技术不断提高，明治农法逐步成立，耕地整理的必要性愈加明显。例如石川县自1886年起聘请林远里（马耕技术传播者）在县内各地传授马耕技术，希望通过先进农法促使县内粮食增产，为此土地改良势在必行。1887年起各府县向大藏省提交的建议及咨询文件中，当属耕地整理相关问题最多，其中石川县的动向可见表5-6。明治前期耕地整理工程的集团化，以及府县主导的耕地整理事业的出现，成为耕地整理的立法契机。

表5-6 明治前期石川县耕地改良事业的主要动向

其次，耕地整理法的实施过程。耕地整理法于1899年3月公布，于1900年1月15日起实施；该法规定耕地整理的内容为“土地的交换分合、区划形状的变化、道路及田埂或沟渠的变更与废置”。1909年4月政府再度公布法律第30号，对耕地整理法进行了较大的修改。新法对耕地整理作了如下定义：“本法所指耕地整理是，以增进土地的农业利用为目的、依照本法实施的以下各号事项，（1）土地的交换、分合、开垦、地种变更及其他区划形状及内容的变化，道路、堤塘、田埂、沟渠、蓄水池等的变更、废置，与之同时进行的灌溉排水相关设备或工事；（2）为前号事项的实施或实施结果设置必要的工作物，及其他设备或以上设备的维持管理；（3）因前两号事项的需要，在国家、府县、郡、市町村及其他公共团体认可下，建造的营造物的修缮”。从两法对耕地整理的定义可以看出，新法涵括了历史上所有土地区划整理、土地改良工程及明治初期的所有田区整理内容，成为近代农业基础设施综合整备工程。新旧两法的主要变化可见表5-7，其具体内容表明，除耕地整理范围的扩大之外，工程实施的组织化、法人化及实施条件的放宽等变化较为突出。此后耕地整理法经历6次修订后，于1949年失效。值得注意的是，关于政府对耕地整理事业的奖励及补助，新旧两法的内容基本相同，仅限于整理地区地价的维持原价措施，土地、建筑物登记手续费的优惠，及因整理工程原国有设施废弃而产生的耕地的无偿交付规定。因此可以认为，政府对耕地整理事业的奖励及补助金的支付，更大程度上体现在政策体系中，而并非通过法律规制完成。

表5-7 1909年耕地整理法的主要修改

事实上，与耕地整理的法制化同步，政府对耕地整理工程的奖励及补助规则逐渐完备。以下是现存史料中的两条相关记载：

一是1906年6月4日第18号农商务省令“耕地整理及土地改良奖励费规则”[26]，其主要内容如下：“第一条，为奖励耕地整理及土地改良事业，农商务省大臣据本则规定于明治三十九年度支付补助金；第二条，补助金针对明治三十九年度实施耕地整理及土地改良之际的调查、设计及工程监督所需费用向府县支付”；另一是1909年3月9日“耕地整理法修改法律委员会记录”[27]中的相关部分：

荒川五郎问：……我认为对耕地整理的实施非常重要，迄今为止是以何种方式对耕地整理进行奖励的。

下岗忠治答：关于耕地整理奖励问题，第一，政府每年获取51万元预算，一方面致力于培养耕地整理的技术人员，聘请大学生或专门学校生，乃至再稍微低一点程度的人进行讲习，然后分配到各府县。第二，对各府县的补助也从上述51万元中提取，一部分针对工程费用，剩余部分针对府县的工程设计费进行补助，工程设计费补助，按府县支出费用一半的标准补助，工程费补助，按府县对耕地整理实施方补助费用的三分之一标准补助。虽然从财政关系上看，为促进工程进度想要再增加一些补助力度，但是很遗憾没有做到，整理效果达到的话，即使不采用大力度奖励，也一定能够逐渐普及。

对以上史料内容可以做如下解读：（1）前者内容表明，来自中央政府国库补助金的补助及奖励规则定于1906年6月，并于当年度实施。其具体奖励内容为耕地整理过程中的调查、设计及工程监督所需费用，支付对象为府县级地方政府。（2）后者内容表明，每年政府用于耕地整理事业的预算51万日元中的一部分，被用于培养耕地整理相关技术人员，并将受到一定培训的技术人员分配到各府县指导耕地整理工程；剩余部分被用于对府县的补助，其内容包括工程费用（府县对工程补助费用的三分之一左右），及工程设计费用（府县承担的设计费用的一半）。

（3）府县级地方政府，承担了耕地整理工程的设计费用及对部分工程费用的补助。

值得注意的是：（1）府县级别上的工程奖励及补助，早于中央政府国库补助金的支付时期，这一点可以从府县等地方政府文件中得到确认。例如，静冈县1895年公布的县令第19号“田埂改良费借贷规则”，决定对田区改正进行资金上的支持。另外石川县农会1900年公布的《石川县耕地整理事迹》[28]中指出“需要工费之多，以因增步所得利益进行补偿之策已感”困难，表明石川县曾利用耕地整理后增加的耕地的利益对工程进行补助。（2）上述耕地整理法修改法律委员会记录中，关于国库补助金指出“即使不采用大力度奖励，也一定能够逐渐普及”，充分表明政府对耕地整理补助金的态度，即并非积极采取奖励政策，而是将该奖励作为一种契机，希望通过该契机引导民间团体达到政府期待的自主实施的目的。（3）从国库补助金发放方法——仅以府县为对象——可以看出，中央政府国库补助金的性质，即同时具有中央政府对地方政府的统制目的。府县累计耕地整理补助金支付决算可见表5-8。

表5-8 府县累计补助金支付决算及人员、资金借贷支持[29]

（府县补助为决算额，其中包括国库补助金额）

表中数字表明：首先，府县对耕地整理事业的资金补助占总工程费的15%，而其中国库补助金仅占16%，与其上限的三分之一相差50%左右；并且国库补助金在整个工程费用中的比例仅为2%左右，充分体现了中央政府在补助金支付问题上的消极态度。其次，1910年政府开始对耕地整理工程在资金借贷上实施优惠政策，此后资金借贷额度不断增加，表明该低利融资政策对耕地整理的实施起到了一定的作用。最后，耕地整理事业认定面积与完成面积之间存在一定的差距，虽然该数字仅为各年度累计数字，但仍能在一定程度上说明工程进度的缓慢，体现了耕地整理工程的困难程度。