备荒储蓄法公布于1880年6月，于1881年1月1日开始实施。原法案由德国经济学家、明治政府的“雇佣外国人”马耶特策划提议，原案名为《地租补充资金法案》。马耶特在《地租保险论》中提到，他曾在1878年的《削减地租说》中提议，设立地租补充资金，用以确保地租收入，同时救助遭遇突然灾害及歉收的农民。此后马耶特在大藏卿大隈重信的指示下起草法案，1879年12月《地租补充资金法案》（以下简称“马耶特草案”）完成并呈交大隈，“该法案改名为‘备荒储蓄法’，诸如法律目的采用余之建议，于1880年6月15日公布”[13]。在此不能忽视的是：

（1）该法案在大藏卿大隈的指示下起草，并且于1879年12月提交予大隈手中；（2）马耶特对新法内容的评价是采用了原法案的“诸如法律目的”之处；（3）大隈在接到马耶特法案之前的1879年6月，曾向太政官提交“财政四策”[14]一文，其中第二策则名为“储蓄备荒之事”（以下简称“大隈第二策”）。由此可见，《备荒储蓄法》并非单纯由“雇佣外国人”马耶特提议实施，其酝酿实施过程中时任大藏卿的大隈重信起到了重要的或者可以说主导性作用，这一点从马耶特草案与大隈第二策以及最后公布的法案内容亦可得到证实。

第一，马耶特本人关于草案中被修改之处做了如下的叙述：

余之草案……郡储蓄金一事，因仍未设郡会，若令经町村会议议决此事则会出现困难，故废除此项。为此，以郡储蓄金充当农业借款之方案亦被随之废除。余所建议农业借款之处，目的是使凡因天灾、非自己过失而遭损害的纳租者，能够继续从事农业，在必要之时向其无息借款二倍地租的金额，并允许其以年赋偿还。该借款方案，若将来开设地方郡会，在各郡设立备荒储蓄金，则足以给地方高利贷者予极大打击。故其之废除乃余最大遗憾。[15]

可见新法废除了马耶特草案中设立农业借款的条款，关于废除原因被解释为，因当时仍未设置郡议会，因此在郡储蓄金——地方储蓄金预算成立过程中，必须通过町村会议决定，这样则必然出现极大的困难。而马耶特认为，农业借款旨在帮助受灾农民能够继续从事农业生产，并且如该项借款成立，则能够抵制地方高利贷对农民的掠夺，防止农民失去自己的土地，故该条款的废除是马耶特的“最大遗憾”。值得注意的是，马耶特草案，虽具有灾害救助之意，但更重要的是通过灾害救助，使农民能够免除高利贷的压迫，达到防止受灾农民破产的目的；因此马耶特草案具有积极的保护农业——维护自耕农利益——的意义。

第二，大隈第二策中指出，征租的旧规是丰收之年重收、歉收之年轻收，因此政府税收根据当年的收成增减，此为最大的不便，而新法（地租改正法）不论丰凶每年税收一定，此为新法最大利处；但是任何法制均会是“利弊相伴”。大隈认为，一方面因旧法中有重收之年，故国用不会因歉收而匮乏，同时能够在歉收之年用丰年重收之储蓄救济灾民；另一方面因旧法中有轻收之年，人民不会因灾难而落魄，顺利完成交租。但新法实施之后，地租额固定，人民不得不在丰收之年储蓄用来为歉收之年交租而用；可谓“往日凶荒预防由官府承担，但今日由人民负担”。然而，今日民间并非丰年储蓄以备荒年之状态，相反大有丰收之年挥霍，歉收之年不仅无法交租，甚至要求官府救济之风。1877（明治10）年，政府“凶年地租缓缴规则”[16]即因此而定。然而“因缓缴而至土地的债租负担愈加增大，竞买之时田价愈加低廉，如此下去不久的将来全土将失去无债租负担之地”，因此地租缓缴规则必须废除。大隈指出该缓缴规则的问题在于“（1）灾害年度的纳税延期必然带来次年重叠纳税问题；（2）该对策非众人协力而是各自对抗灾害；（3）纳税额度的调节属于私人积累而非公共储蓄性质”[17]，同时指出新法必须避免上述三点问题。从大隈第二策的上述内容不难看出，大隈认为新法应该通过聚集众人的力量对应灾害，其方法是公储并非依靠各自的丰年储蓄，其最终目的并非救助灾民，而是防止“地价愈加低廉”，防止“全土失去无债租负担之地”，即防止地价的降低以及所有土地的地租均能及时缴纳，以保证政府的财政收入。大隈第二策与马耶特草案的不同尽在此处。

第三，备荒储蓄法的主要内容。1880年6月15日太政官第31号布告、《备荒储蓄法》[18]公布，1881年1月1日起实施。该法第11条明确规定，此法“实施20年，期满后府县储蓄金的保存方法由各府县会决定”，因此其法律实施年限被定为20年。该法第一条中明确指出该项资金储蓄的目的在于“向遭受严重灾荒、意外灾害的穷民发放食物、房屋补贴、农具费、种子费，另向因罹灾而无法缴纳地租（仅限国税部分）者，补助或借予地租费用”[19]；其资金储蓄及支出方法可见图5-1。对该图可做如下解释：（1）具体财源由两部分组成，一是国库补助金公共120万日元，分为中央储蓄金（由大藏省管理）与府县储蓄金两部分，前者30万日元，后者90万日元，后者的分配根据各府县地租水平而定；另一是公储金，由土地所有者以所缴纳地租为标准缴纳予所在府县，与国库补助金分配的府县补助金部分合流作为各府县储蓄金；（2）遭遇灾害时利用府县储蓄金向受灾者发放生活必需品及农具，乃至种子费用，对其进行救助，同时对纳税困难者，针对地租额给予补助或借款（第6条第2款规定，地租的补助及借款仅限“因受灾必须贩卖土地房产方能缴纳地租者”），当府县储蓄金支出高于储蓄金额的三分之二时（后改为5%），由府县令呈报内务、大藏两卿，根据两卿的协议由中央储蓄金支出。正如马耶特所言，备荒储蓄法继承了马耶特草案中救济灾民的目的，但对因受灾无法缴纳地租的农民（限不得不贩卖土地及房产者）的地租补助或借予仅限国税部分，换言之受灾农民（受灾程度必须达到贩卖房地产）无法缴纳地租的地方税部分完全被忽视，因此该法所具有的保证政府财政收入及防止地价下滑的性格被完全凸显。

图5-1 备荒储蓄法的资金储蓄及支出方法

注：根据《备荒储蓄法》制成。

第四，备荒储蓄法的实施成果。1881年起备荒储蓄法开始实施，为此废除了1875年7月太政官第122号通达“穷民一次性救助规则”[20]，及1877年9月第62号太政官布告“凶年地租缓缴规则”，由国家财政支援的基金式农业灾害政策登场。备荒储蓄法实施期间的主要支出明细可见表5-4。从表中数字可以归纳出以下几点内容：（1）可以看到所有赈灾款项中的将近60%被用于对受灾农民的食物及房屋补助之上，因此备荒储蓄法，在对受灾农民的生活救助上起到了积极的作用。（2）前四项补助费用占总赈灾费用的80%以上，在救助力度之上与被取代的“穷民一次性救助规则”相比，有了极大程度的提高。备荒储蓄法规定“对因受灾而无法生存者提供食物的时间在30天以内，房屋补助费每户10日元以内，农具及种子费每户20日元以内”，并且无须偿还；而穷民一次性救助规则的补助额度为食物15天以内、房屋及农具等补助15日元迄，并须分5年偿还，两者之差非常明显。（3）地租补助及地租借款支出虽然仅占赈灾款项的17%，但是因其中借款部分为无息借贷，在防止灾民因受灾而不得不贩卖土地问题上起到了一定的缓解作用，同时与“凶年地租缓缴规则”相比，地租补助部分减轻了受灾农民的地租负担程度，在保护农民的意义上有了一定程度的进步。

表5-4 备荒储蓄金各年度主要支出明细（单位：日元）

第五，备荒储蓄法的资金运用分析。如前所述，备荒储蓄法中规定，国家财政支出的120万日元分为30万及90万两部分，前者由中央（大藏省）管理，后者作为“中央分配金”按各府县地租额度分配到地方（府县）管理运营。同时规定地方向土地所有者征收“公储金”作为府县储蓄金的另一部分收入，其总数不能低于中央分配金的额度。当赈灾救助总数超过储蓄金额度的三分之二之时（后改为5%），从中央储蓄金中给予补助。中央储蓄金的每年度结余及府县储蓄金中的主要收入及结余可整理为表5-5。

表5-5 备荒储蓄金各年度储蓄余额及浮现储蓄金中主要收入明细（单位：日元）

对表5-5中的数字做以下分析：（1）政策实施初期中央储蓄金的运作相对稳定，但1889年起连续大型自然灾害的发生，使中央补助金的支出大幅增加，1893年结余接近储蓄金运营的初始水平，至1897年结余跌到不足9000日元，虽然当时已接近储蓄金运营年限，但仍说明资金的运营出现困难。（2） 1890年后，府县储蓄金收入中的公储金及国库分配金收入出现空档。1890年2月7日法律第5号对备荒储蓄法进行了部分修改，其中关于储蓄金的运营方法改为，中央及府县储蓄金均以1889年迄两者的结余储蓄金“及其运作盈利”进行运营；为此中央储蓄金中每年来自国库的30万补助金同样不再进账，这也成为之后中央储蓄金出现资金运营困难的原因之一。（3） 1890年备荒储蓄法修改之际，将中央补助金支出标准，从府县赈灾救助总数超过储蓄金余额的三分之二，改为百分之五，提高了中央补助金支付的标准。为此1890年以后，中央补助金支付不断增加，1896年甚至超过该法修改前中央分配金的上限。1899年3月2日“第十三届帝国议会众议院议事速记录第40号”中，关于“罹灾救助基金法案”的审议，有如下记载：“现行备荒储蓄法实施期限为1900年12月，然而备荒储蓄法实施中，每年府县储蓄金支付的救灾金额，若超出府县储蓄金百分之五，超出部分则由中央储蓄金支付……但前年中央储蓄金已被全部支出，今若无一文，虽该法仍在实施期间，但事实上已无法执行。为此制定‘罹灾救助基金法’[21]，与现行备荒储蓄发一并救助灾民”[22]，充分说明备荒储蓄法资金运作过程中出现的困难，为此政府不得不加快“罹灾救助基金法”的审议速度。