明治政府成立后提出“与列强对峙”，实为“与列强为伍”的核心目标，推行富国强兵、殖产兴业政策，走上发展资本主义的道路。作为殖产兴业政策的一环，明治政府实施了一系列的劝农政策。该政策的主要内容是国家主导促进农业、畜牧业发展及北海道开发，并试图引进西方农业生产方式及技术，对“在来农业”[21]进行改良。除此之外，以保证政府农业税收为目的，实施了相应的农业补助金[22]政策。明治前期政府补助金政策的主流，通常被认为是利用农业部门的剩余价值，作为工业部门的补助金，以达到殖产兴业的目的。[23]但值得注意的是，明治前期政府投入农业部门的补助金占有相当大的比例，说明为了确保农业部门剩余价值，政府不得不对工农业补助金政策的内容及比例进行一定的调整[24]。

1.明治前期劝农政策的得失。明治政府的殖产兴业政策，具有半强制性国家主导的特点，主要内容包括官营企业的建立及干涉性奖励政策的实施，具有极浓的“劝业”色彩。而农业政策作为殖产兴业政策的组成部分，同样以国家主导的“劝农政策”——技术改良、开荒奖励、农事奖励——为主。1869（明治2）年4月，民部省成立，政府在民部省内设置了负责“开垦、物产、水利”的官员，这也是明治政府中最早的农政官僚。从其所管工作内容可以看出，当时政府农业政策的主要内容之一是开垦荒地。民部省农政官僚的第一个工作是建立“东京开垦所”，借以推广开垦技术及促进开垦荒地。翌年9月民部省内设置了劝农局，12月更名为开垦局，负责督促全国各地的荒地开垦。为此明治前期农业部门的荒地开垦速度很快，从现有资料中可以看到，明治政府成立时的耕地面积（水旱田合计）约为325.67万公顷，到了1882年增长为449.29万公顷。[25]荒地开垦也带动了畜牧业的兴起，为农业生产结构的变化提供了一定的条件。为了提高荒地开垦效率，政府1871年成立“驹场农事修学场”，推广西洋农具并传授关于开垦农牧业的西洋农业技术。

1871年民部省解散，大藏省内设置劝农寮推行劝农政策，1874年又将内务省内劝业寮改为劝农局，农业部门政策实施权限转移至内务省劝农局。然而管辖部门的变化并未影响整个政策内容，其仍以推行西洋农法为主要内容，先后成立了内藤新宿试验场、三田育种场等官营农场兼农学校，引进外国教师传授西方农业知识。地方政府亦以中央政策为例组织地方具有经验的“老农”举行“农谈会”交流农业技术，推行西洋农具的使用、畜牧业、养蚕、制茶等农村产业。然而政府的劝农政策下成立的政府及民间农业部门的相关产业先后失利，致使其不得不下放官营纺织业、处理官营农场，结果并不尽如人意。

1885（明治18）年起，政府的劝农政策，即农业改良指导从推行西洋农法的大农制主义转向在来农法的小农制主义。明治前期劝农政策失败的主要原因可归纳为两点：（1）政府对诸如纺织、制茶等农村工业的奖励贷款及投资带动了民间的起业热潮，在没有关税自主权以及进出口贸易赤字的背景下，导致国内市场竞争不断激化；（2）地租改正后，日本政府坚持保护地主利益，维持地主与零星佃农之间的半封建关系，乃至容忍半封建性土地关系的存在，以上与盲目引进西洋大农制经营的劝农政策之间产生政策性脱节。但是值得注意的是，尽管劝农政策失败，但该政策推行过程中，诸如农业技术、知识传授及交流组织体制的确立，为其后日本农学校及农民组织的成立创造了良好的组织基础。

2.明治农法[26]的形成及其操手。明治政府的“雇佣外国人”马克思·费斯卡[27]对日本农业做了如下评价：“关于日本农业的缺陷，可列举如下：（1）耕耘过浅；（2）排水不完全；（3）施肥不仅不充分，而且方法有误，价格过高；（4）农作物的轮栽法有误。”[28]可见，虽然江户时期唐犁及牛耕的出现、金肥的使用等，使农业生产力有了一定的提高，但是费斯卡所言问题的存在，足以说明日本近世农法与西方农法相比仍存在一定的差距。因此，代替人力浅耕的畜力耕、改恒年湿田为干田、将金肥用于稻田等，成为明治农法的重要目标。

在明治农法成立的过程中，首先在农村内部，农民对农事改良、农业技术进步产生了极大的关心，其中具有农业生产技术及知识的老农起到了积极的作用。据《石川县农谈会议事录》[29]记载，最早的民间农业技术交流会召开于1874年，由石川县石川郡野野市村农民自主召开，主要以交换种子为目的。同年在三重县，次年在京都，1877年之前在岐阜县， 1878年在爱媛县同样的农谈会均有召开，表现出农民对农事改良的积极态度。1876年，岩手县招聘福冈县马耕教师传授马耕技术，开始在本县使用福冈马耕用“立犂”耕耘土地。此后，在具有农业技术及农业知识的老农为主的民间交流的背景下，于1885年以后，江户时期主要用于旱田的金肥在稻田的利用、农作物品种改良及普及、蓄力耕耘的推广、湿田的干田化等方面迅速展开，1880年代明治农法开始初具规模。然而，深耕、施肥与水田的干田化三者之间相互关联，形成体系需要其他技术体系的支持。例如，干田化能够提高农业生产力，但畜力深耕成为必要条件，除此之外间隔灌水等排水问题，水田的区域（区划）整理等配套技术，为了维持土地“地力”的施肥等均成为必要条件。因此明治农法的确立需要政府政策的支持。

其次，明治政府劝农政策的影响。西洋式大农业是明治政府对日本农业未来的构想，“雇佣外国人”为此提供了大量的理论依据。例如关于日本农法中存在上述问题的主要原因，费斯卡指出：

日本农业的管理及其组织法、即所谓小农组织，各农地的平均面积七反五亩，八町步的面积为最大。而耕地面积的三分之二为自耕农，其余三分之一为物品佃农……耕作主要依靠农夫的劳动，饲养牛马却不驱使，农户饲养家畜，虽可供产粪肥，尚可用之于耕耘，但因农地之划分狭小故无法利用。如此农作物与畜牧乃至家畜饲养完全互不相关。此为日本小农组织的不利之处……[30]

可见费斯卡认为，日本农法中存在的浅耕、排水不良、少肥及轮栽等问题，与小农经济体制，乃至农地区域划分狭小有直接的关系。此见解与明治政府引进西洋大农业技术的方针一拍即合。政府的西洋农业技术引进方法具有强烈的模仿色彩，诸如设立内藤新宿试验场、驹场农事修学场、三田育种场、三本木下总牧羊场等，旨在传授西洋农业技术知识，推行西洋大农具的使用，但该政府行为并未能与农村内部展开的农事改良相融合。为此，政府决定利用农谈会、启用老农推广劝农技术。并且如上文中所述，在此过程中政府不得不对劝农政策进行方向性调整。可见政府的指导力与农民实践过程中总结出的农业生产知识及技术相比，对近代农法的影响甚微。政府的贡献最终体现在本文后述的明治中期以后的土地改良、耕地整理事业中。