戊辰战争后，江户幕府及其势力完全崩溃，新政府的政权基础得到了很大程度的巩固。接下来的是如何解决其面临的两大问题，一是没有稳定的财政收入，一是与中央集权体制并不协调的地方割据，两者均与藩的存在相关，废藩置县势在必行。

首先，废藩置县与明治新政府的财政基础。1871年7月新政府公布《太政官布告》，宣布实行废藩置县。布告指出曾“纳版籍奉还之请，任命新知藩事，令各奉其职，然数百年因袭已久，或有冠其名而不行其实者，何以保万民与万国为伍也……今废藩置县，除繁就简，除有名无实之弊，使再无政令多岐之忧”[15]。对以上布告可解读如下：（1）明治政府的治国目标是“与万国为伍”，即以西方列强为榜样发展资本主义，目的是加入列强之行列，其背后的意思当然是废除所有封建遗制；（2）虽然1869（明治2）年版籍奉还之时，任命各领主为知藩事，实施新政权体制，但百年旧习使新政有名无实，政府意图无法贯彻统一；（3）断行废藩置县，即废除藩制及藩知事，重新设置县（县令由政府重新任命，旧藩主被召集至东京居住）为新的地方统治机构。废藩置县使明治政府拿到了曾经掌握在封建领主手中的地方统治权，自然掌握在各“知藩事”手中的贡租征收权也一并进入新政府的掌握之中。

表3-1 1868（明治元）年至1875（明治8）年政府税收表（单位：日元，小数点后省略）

废藩置县前后，即自1868（明治元）年至1875（明治8）年6月迄，明治新政府税收的主要内容可见表3-1。如该表中所示上述八年半，政府税收为2亿8287万871日元，其中地租收入为2亿3271万1465日元，占政府税收的82%，并且第三期开始政府收入幅度不断提高。关于以上税收变化政府在决算报告中陈述如下：“此地租为政府岁入之基础……虽八期然实为明治7年迄之地税，其渐增之原因如下，一、二期因兵马之乱而收入甚微，三期增加因明治二年削罪藩疆土立县所致，四期增加因丰收之年所致……五期之后增加则因四年废藩置县所致。”[16]以上内容表明：（1）第五期之后税收的大幅度增加，表明废藩置县后新政府掌握了旧藩主领地的税收权力，旧藩主完全丧失了地方统治权，中央集权统治结构确立；（2）前八期的政府税收的82%来自地租收入，该地租可理解为农业税收[17]，可见明治新政府的财政基础是农业税收。

其次，关于旧贡租制度的弊病。1868（明治元）年8月，政府发布的太政官布告指出：“王政复古，百事更新，皇张政纲，耸动人心者是税法之科敛，且无甚于该陋习者，故税法之改革为庶政改革之要……然人心尚未安抚，此时不可骤然改革至重至大之税法，姑且依旧法而行。”[18]此处之“旧法”无疑是江户时期贡租制度，此处亦证明新政府成立之初，虽然已经认识到必须改革旧贡租制度，但因为税法的重要而表现出慎重的态度。

废藩置县后，新政府掌握了全国的征租权，由于仍延续江户时期的贡租制度，致使征租体制出现了很大的问题。（1）旧贡租制度因领主而异，故贡租标准出现地区之差；（2）由于旧贡租的实物征收导致政府的财政收入受当年收成及米价影响而出现浮动；（3）实物贡租征收体系在征收、运输及贩卖等方面给新政府带来极大的不便；（4）通过废藩置县，旧土地制度中存在的“领主性土地所有”走向崩溃，而“农民性土地所有”并未得到法律上的承认，土地所有制度出现很大漏洞。

1871年9月，大藏卿大久保利通与大藏大辅井上馨联名向正院提交的咨询书中，对旧贡租体制做了如下评价：“税法为治民之要务、理财会计之根本，其当否系国之隆萧、民之盛衰，为至大至重之要件……然皇国中古[19]以后惯行之税法，系战国之遗法、不当之处甚多，如土地有石高、贯高、束高、无高、无反别，税法则有检见法、定免法，亦有有名无实的五公五民法。”[20]从中可知旧贡租法收租标准众多不一、且因地而异；使新政府在收租过程中遇到极大的困难。因此，此时政府的当务之急是改革税收制度，统一征税标准，以保证新政府具有稳定的财政收入。

再次，明治政府贡租制度改革的准备工作。上文指出新政府成立后，痛感旧贡租制度存在缺陷，但在政权仍不稳定的废藩置县之前，仍维持了原有的征租体制。废藩置县后，新政府废除了仍掌握在旧藩主手中的地方统治权，中央集权统治结构初步确立，面临的首要任务则是纳税制度的改革。事实上新政府对贡租制度改革作了充分的准备工作。

其一，贡租制度改革的研讨。新政府成立至地租改正法出台的近六年间，进行了大范围的讨论，代表性建议应属神田孝平[21]向公议所提交的《田地买卖许可问题》[22]，及同氏公开发表的文章《田租改革建议》[23]。神田在前者中向公议所提问“废除旧法、解除田地买卖禁令，以地券[24]价值为基准征收租税可否”；在后者中指出了旧贡租法中缺乏统一性之弊，并提议“今改革税法，排除以上弊病，允许田地买卖，以土地沽卷为征税标准最为可行”；两者均表达了神田对贡租制度改革方法的建议，认为必须首先改革江户时期的土地制度，澄清土地的所有权，准许土地的自由买卖，以土地价格为基准征收税金。神田的建议基本解决了封建遗制中存在的主要问题，奠定了明治政府土地、贡租制度改革的基调。

其二，贡租制度改革的序曲。1872年2月15日，政府公布太政官布告第50号《解除土地永久买卖禁令》，宣布废除江户幕府发布的田地永久买卖禁止令。同24日，大藏省发布《土地交易之时发行地券》的法令，指出今后在土地买卖交易的同时，向土地所有者发放土地证。同年7月4日，大藏省再度发布关于发行土地证的法令《向所有土地发行地券》，宣布不仅土地交易之时发放土地证，将向所有土地所有者发放土地证，从法律上承认了农民的土地私有权，同时也认定或明确了土地的纳税责任者。至此明治新政府彻底废除了江户时期的土地制度——领主与农民共同持有制度，以及纳税制度——村请制，同时开始着手制定符合新时代需求的土地及贡租制度。