江户时期经济活动人口的大约90%以上是农民，农业是支撑幕藩体制的基础产业，因此江户时期的农业政策不仅是所有经济政策的核心，而且左右着整个社会经济发展，具有极为重要的意义。必须注意的是，在探讨江户时期农业经济、农村社会问题之时，无法绕开幕藩体制下封建土地所有关系中的领国，或称之为领地统治结构。由于领主持有对领地内的土地、贡租、农民的统治权，所以该时期的农业政策具有极为显著的多样性。本节仅就该时期农业相关政策中具有相对普遍性的内容进行考察分析。

1.江户幕府的农业构想——封建小农经营体制的确立。幕府成立后的第一个农民法令，是由关东总奉行签署，面向关东所有公、私领[39]农民发布的《定书》[40]，其中明确规定禁止代官、领主对农民进行非法欺压，允许农民利用逃离农村（“逃散”[41]）或向幕府直接申诉（“直诉”[42]）等方式弹劾代官的非法，可见该法令的矛头是指向代官、领主阶层的。不仅如此，从幕府法令中不难见到“百姓为国家之本，故应尽察百姓之辛，防其受饥寒之苦”[43]等文字，这充分证明幕府的农业政策基调被放在“农民保护”之上；该农民保护政策的内涵，从其霸权确立后的数次检地及土地政策中可以看出端倪。

（1）通过检地确立农民性土地所有关系。对于日本近世史上首次，也是唯一一次全国性检地的太阁检地，江户初期便有以下评价：“文禄之时，有一世之御检地，耕地、石高皆归于下作人[44]……再无主从上下之别。”[45]史料指出太阁检地将土地交给了对土地持有耕种权利的农民，清理了庄园时代从土地中衍生出来的主从上下多重权利关系，一语道出了太阁检地的历史意义。应该说江户时期的检地与太阁检地同样整理了土地相关权利的多重性与复杂性，促进了农民性土地所有关系的成立，在一定意义上保护了农民或耕种者的权利。

（2）通过检地使农民能够立身于农。江户幕府在庆安检地时出台的《庆安检地条目》[46]，有前后共27条规定，不仅详细规范了检地标准、方法、步骤，还明确了检地目的、重要性以及当检地中出现问题与纠纷时的对应要点，在此主要关注以下三条的内容：

一、检地者，定百姓身份，为生死之根本……

一、 勿论必须反复斟酌防止测量偏差、台账错记并漏检之误，但如发生因测量谬误百姓申诉之事必须再次进行测量

一、父母遗田之例，如其子分别继承持有，必须在土地台账该田之处标明该继承人之名……

幕府在第一条中指出，检地可以明确农民与土地的关系，是农民生存之基础，这无疑是幕府对检地的认识；在第二条中为农民申诉检地中的不满预留了通道，目的是希望削减农民的对立情绪，使其协助检地的正常进行，乃至安心于农业生产；在第三条中规定必须通过检地明确所有土地的持有者，严格防止出现所持者不明的土地。上述条款充分体现出检地是幕府明确土地与农民的关系，使农民能够立身于农业生产，从而保证贡租收入的手段。

（3）就“分地禁止令”看江户幕府的农业构想。1673（宽文13）年，江户幕府向领内农民发布了分地禁止令，即《田地分割禁止令》[47]，其主要内容如下：“……名主、百姓等持田者，所持田地数量如名主[48]少于二十石，百姓[49]少于十石则禁止肆意分割，如有违者无论何人必惩之……”法令明确指出名主、百姓耕种的田地如分别在二十石和十石以下，则不准自行分割予他人。此后1713年将分地限制数额改订为石高十石、耕地面积一町。[50]可以看出幕府对农业的构想，或者说对农业经营规模的构想是，收成在十石左右、耕地面积在一町左右的小农经营。反言之，幕府认为石高小于十石、耕地面积小于一町的农民无法达到立身之目的，当然也无法承担缴纳贡租的责任。

以上幕府的农业构想得到多数大名的赞同，1683（天和3）年津藩藤堂藩主发布了同样的分地限制令，指出“如百姓立身之本过度减少，则无法拥有牛马，故仿公仪[51]代官令，禁止分割十石以内石高的田地……”此外《农家惯行》[52]下卷中收集的著名史料“前田家分地限制令”中，同样有以下的记载：“所有十石以下百姓之田地分割，是为禁例，将石高分予无高百姓、或将田地分予兄弟之子，则本家渐薄弱，终与兄弟同没落，故禁之。”上述史料均说明江户时期的大名对领内农民经营体的构想与幕府相同，认为农业经营体的规模不能小于十石，耕种土地不得小于一町。

2.大力推行新田开发工程。作为贡租增收对策，封建领主通过各种奖励政策推行新田开发。16世纪末太阁检地之后，日本全国的耕地面积大约为200万公顷，到了19世纪后期的明治初期增加至400万公顷，同期耕地产量也由约1800万石，增加到约3200万石；[53]二百多年间耕地总面积增加了一倍。江户时期的新田开发可分为前、后两期，前期开发目标多集中于水田而后期则更多旱田。其主要原因有三点：（1）前期大规模的水田开发达到一定的饱和程度，（2）江户后期商品经济发展为旱田的经济作物提供了一定的市场，（3）与水田相比旱田的贡租相对较低，提高了农民开发旱田的积极性。

领主新田开发政策的主要内容如下：（1） 1667（宽文7）年2月，幕府在“御当家令”中指出“本田地[54]不得种植烟草，但开野山造新田不在禁例”[55]；（2） 1721（享保6）年7月，幕府面对勘定奉行发布的备忘录“勘定奉行觉”中指示，“开垦荒地可使荒地复耕，但仅地主之力难以实现，有数年后再弃之例，故应村中百姓同心合力，如村中合力仍难以实现，则可经权衡后御普请[56]行之……开垦新田免收二、三年或四、五年年贡，免租年数超后征收相应贡租”[57]；（3） 1730（享保15）年5月，幕府通告“新田村名主之仪”中写道，“所有新村之内村民可由它村引入、或由开发者村人进入，检地后可为一新村，村名”[58]。以上史料表明，新田开发在不影响原有田地生产的前提下实施；领主利用免去数年年贡或允许种植经济作物，甚至允许以御普请方式进行开发等政策，调动农民的开垦积极性；通过新田开发出现大量新村落，不仅开垦事业本身规模之大可见一斑，大量新村民的出现，说明新田开发与贫穷百姓寻求自立的欲求密切相关。

3.积极整备农业基础设施。江户前期新田开发的主要目标是水田，这与江户时期的大米本位经济体制有直接关系。但是与旱田相比，水田的开发需要同时修建灌溉用水设施，必须投入更多的人力、物力、技术。表2-1是日本近世农业基础设施及新田开发工程统计。

表2-1 日本近世农业基础设施及新田开发工程统计表（单位：件）

表2-1中第一期时值镰仓末期至安土桃山末期，将近五十年间农业基础设施工程仅十四件，基本集中于水田的开发、整备之上。进入江户时期不仅新田开发数量开始成倍增长，灌溉用水设施工程也以同样速度增加；第二期到第四期，即江户前期数字表明，水利设施与新田开发的数量基本持平，可以推测该时期的新田开发主要集中于水田开发之上；但第五、六期，即江户中后期，水利工程与新田开发的数量开始失去平衡，证明新田开发中心开始转向旱田。

以下重点关注水利设施工程中经费分担问题。1687（贞享4）年11月，幕府向勘定组头[59]及代官发布“勘定组头并御代官心得”，其中关于灌溉用水工程经费负担做了详细说明：

所有普请，如以田地供养为目的，石高百石，劳力五十人迄，由百姓负担，超过之时可赐劳力负担，如为维护农田的河川堤防工程，则勿论石高人员多少均予以劳力负担，其他金银等必须费用勿论灌溉或堤防均予以提供，竹木绳草等必须用品如有给予提供，无则提供经费……（朱批）关于本条，当时御普请劳力百石，五十人由村民负责劳役，劳役费一人七合五勺，其他超员劳力按一人一升七合提供费用，其他以本规定为准，附河川堤防及用水工事的普请，限每年 三月中决算，如无故拖延则惩御代官之罪……[60]

史料中明确规定了灌溉用水及维护农田的河川堤防工事费用分担规则，灌溉工程规模超过百石、劳力超过50人，则由幕府支付超出的劳力负担，堤防工程的劳力负担均由幕府支付。除此之外，两者所需其他物资费用均由幕府负担。通告朱批部分详细规定了劳力费用额度及支付期限，指令代官按时决算不可拖延。幕府在水利工程中的大量投入，体现了其农业政策中“农民保护”的基调。另1726（享保11）年幕府公布的“新田检地规则”中能够看到以下内容：“……建有用水设施可为水田之地，为旱田而用者，按水田检地，其故在于对开发请愿已做斟酌”[61]，明令如水田被用于旱田则仍按水田收租，指出幕府不允许支付过水利工程费用的田地成为旱田；充分体现了幕府在水利工程上的投入目的在于收取“年贡米”，即幕府“农民保护”的目的仍然是征收贡租。