《邻草》完成之时，正值中国洋务运动兴起。但是加藤弘之认为“武备的外形”乃“末事”，而强调“武备的精神”在于“人和”。[3]在他看来，“无论有怎样的兵法器械，如果没有人和也决不能取得胜利。……因为人和是武备的精神，所以真正地整顿武备，必须先得人和。”[4]对此，被誉为“日本近代哲学之父”的西周给予了高度的评价，指出以“人和”来阐述西方的政治制度，“这是以孔门的源流转而为西哲之浩**。尤为具有说服舆论的力量”。[5]“人和”可以说既是《邻草》中立宪思想的出发点，也是其目的。

《邻草》在分析当时清朝的状况时，将天下治乱的责任归结于“天子”“人君”。就是说，圣主贤君之治，能使上下之情和合如父子，能使四海万民亲睦如兄弟，即能得人和，所以天下泰平。清朝为外邦所轻侮且屡屡为其侵略所困，加藤断言“其咎独在天子（人君）”。不得人和，就会最终失去仁义之政。因此其结论就是“胜败之大本实际上就在于得不得人和”。[6]

正是为了此人和，他强调并详细地论述了设置“公会”的必要。他认为清朝之所以发展到现在可悲的局势，就是因为没有开设“公会”，“如果设置公会，虽然是暗君也要常听下说、通下情，因此有可能自然地变得英明；而且即便奸臣想要盗权，因为在公会之下民之不从，也决不能遂其志。因此设立公会，远比尧之作敢谏鼓、舜之立诽谤木还要优越，实可谓治国之大本。如果无此公会，不管有怎样的法律也没有益处。”[7]就是说，他将设立“公会”作为“治国之大本”，进而强调“欲立万世安全之策，必先设此公会不可”。[8]

值得注意的是，如果从上述“公会”的机能来看，虽然他也言及其有牵制王权的一面，但终究不过是使“仁政易施且人和易得之一术”，大而言之也不过是“治理天下不可少的良术”。[9]也就是说，对加藤而言，“公会”终究不过是为君主治国平天下的工具。我们从加藤所谓“无论设立怎样好的政体，如果其君不用的话，也没有如何用处”的说法可以看出，[10]在政治这一全盘的视野中，就君主是绝对的这一点而言，“公会”明显地不是独立的而只是附属的。而且，他还将立宪政体或者作为其核心的“公会”制度比喻为“规矩”。[11]就是说，“公会”这一“规矩”对政治上的良工，即圣贤之君而言，“几乎是无用的”，而是被拿来专门辅助昏暗之君治理国家的工具。“公会”作为有用的“必不可少”的“良术”或者作为“规矩”，在其政治的具体机能方面，它具有绝对性意义，不能不承认其作为“治国之大本”的独立性。

这里，我们可以将西周的评语“以孔门的源流转而为西哲之浩**”，理解为是以“仁义”“仁政”等儒学的传统观念来包容和接受“公会”这种西方政治体制中“治天下不可缺少的良术”。从加藤的这种力图将儒家的“道”与西方的治国之“术”结合起来的思想中，我们可以窥见日本最初接受立宪思想的基本状况。

加藤在《邻草》中将世界万国的政体分为“君主政治”和“官宰政治”两大类。进而又详细地将君主政治分为“君主握权”与“上下分权”，将“官宰政治”分为“豪族专权”与“万民同权”，即一共为四种政体。他认为其中“君主握权”与“豪族专权”两种政体是不公平的，而“上下分权”与“万民同权”是“公明正大而最协天意合舆情”。[12]判断其差异的标准，他是根据各种政体与“人和”的关系所表现出来的政治机能。比如“君主握权”与“上下分权”的差异，他认为就在于“君主握权的国家万事为王室朝廷谋，而上下分权的国家万事为国家万民谋。仅以此差异可知此二政体之公私如何”，[13]由此作出了明确的区分。以此标准，他预测了将来世界政治发展的大趋势，即“世界万国的政体都逐渐地将变成公明正大而协天意合舆情的上下分权与万民同权两种政体，这是自然之势，决非人力所能够阻挡”。[14]

而且《邻草》还就政治制度与运用此制度的人之间的关系以及制度的建立方式、制度的制约力等进行了反复的论述。制度与人的关系，总而言之，他认为“政体是死物，而人是活物”，强调了运用制度的人的主体性。由于运用制度的人（这里他强调的是天子、人君）的存在，制度的机能就表现出了相对性与局限性。他在强调“无论如何至良至善的政体，如果作为活物的人不去用它，死物的政体也没有任何益处”的同时，进而将“并非只要政体公明而不管人君的贤愚明暗，国家都可以治理得安宁”作为“当然之理”来强调。就是说，在这里加藤否定了“制度万能论”。由此来看，上述所谓“君主握权”与“上下分权”的差异，其相对性的侧面就表现出来了。他解释说：“君主握权与上下分权两种政体的差别，只是表现在出现暴君暗主时其政治是容易忽衰还是难以忽衰上，决没有如果是上下分权政治就不衰之理。”[15]

然而对为迫在眉睫的现实问题所困的清朝而言，应该如何改革呢？《邻草》指出，清朝要克服现实危机必须“迅速改革为上下分权的政体”，这才是“清朝的一大急务”。[16]而且将上下分权的政体作为“良术”进行了详细的介绍。加藤说：“尽管用此一术，如上有暗君而下有佞臣的话，什么用处都没有，但是此良术，是可以使暗愚之君自然变得贤明、佞邪之臣自然失去时机的良术。”[17]《邻草》的结尾之处还十分恳切地展望：“清主回到北京后立即建立上下分权的政体，设置公会，施以公明正大的政治，那么下民皆怀其仁德，而视朝廷如父母，万民相亲如兄弟，无疑可以完全政通人和。到那时因为武备中完全具备了其精神，坚船利炮才变成真正有用之物，教练操阅也才变得实用。所以，纵然有外患内贼也不足为患，这样无疑可以国家永远泰平、王室永远安全。”[18]就是说最终还是回到了政治的核心内容“人和”“精神”上来了。

加藤在这里同时也告诫我们在运用作为政治之“术”的上下分权政体和“公会”时照搬西方的危险性。他强调“要充分调查研究各国的法律制度及公会等情况，在此基础上进行取舍损益，以力求至善。因为公会的设置方式不善，反而可能给国家带来大害，这必须首先注意。”[19]这实际上也是提示人们在引进西方的政治制度时考虑潜在于政治制度背后的地域的、文化的要素。