日本法西斯发动对外侵略战争是造成战后“北方领土”问题出现的重要原因，如果没有日本对外侵略战争，也就没有苏联出兵占领日本领土。为了尽量减少日本领土丧失，还在军事占领时期，吉田内阁于1945年11月在外务省设置专门机构研究对策。1946年1月26日，该机构提出利用《开罗宣言》所谓“不扩大领土原则”，作为媾和条约的一个主要基础，可使日本领土损失尽量减少。有关库页岛南部归属，预料到属于日俄战争后日本获得，按《开罗宣言》规定属于被剥夺的。1946年5月，该机构提出：（1）主张千岛群岛不是日本以侵略手段获得。（2）主张国后岛、捉择岛、色丹岛及齿舞群岛应保持为日本领土。（3）主张千岛群岛北部交由联合国委托统治，以阻止苏联拥有，这样可能根据以后形势变化再次收回。

1949年12月，日本政府有关领土问题见解发生变化，认为日本没有参加《雅尔塔协议》，所以千岛群岛及库页岛南部仍视为本国领土。日本政府的这种认识变化来自当时美国对《雅尔塔协议》的不同解释，认为在国际冷战形势下，美国会站在日本一边的。1951年1月，日本外务省制订的对策，就提出千岛群岛及库页岛南部的最终归属交由联合国大会决定。这表明日本支持杜勒斯的《对日媾和七原则》，认为四大国不可能对领土问题做出决定，最后只能由联合国大会决定，从当时美国在联合国的影响作用看，领土问题有可能会向着有利于日本方向解决。

1950年3月，日本接到美国“临时备忘录”后，感到美国可能对日苏领土问题采取不介入方针，便试图劝说美国继续关注领土问题。3月16日，日本向美国递交备忘录，认为仅自己与苏联解决领土问题是不现实的，因此强烈希望美国能够继续直接参加解决。同时提出，如果苏联不在对日媾和条约上签字，媾和条约就不应对千岛群岛及库页岛南部的归属问题做出任何规定。1951年3月底，日本政府制定了两套有关领土返还政策：一是苏联如果不参加对日媾和会议，虽然千岛群岛及库页岛南部仍在苏联占领下，但是日本却保有对该领土的法律主权。二是苏联如果参加对日媾和会议，有关“千岛群岛”地理定义选择对日本有利的定义，即把千岛群岛南部从“千岛群岛”的地理范围中消除。

1950年4月16日，吉田茂向来访的杜勒斯提出，在媾和条约中明确规定千岛群岛南部不包括在“千岛群岛”范围内。对此杜勒斯指出，如果把“千岛群岛”定义在媾和条约中规定，就必须要与有关国家进行协商，这样就会使对日媾和条约在签字时间上往后推迟，所以拒绝了吉田茂的要求。吉田茂为回避此事态出现也不得不接受杜勒斯的主张。

1951年9月《旧金山对日媾和条约》签订后，吉田茂内阁虽然依靠美国使日本获得独立地位，但是在对苏关系上面临诸多难题。（1）加入联合国问题。日本要重返国际社会，三次申请加入联合国皆遭苏联否决而失败。（2）日本战俘遣返问题。据日本政府1955年5月调查，仍在苏联境内判明姓名并确实生存者为1452人，判明姓名但生死不明者为11279人，合计12731人。[28]被俘家属强烈要求政府与苏联交涉。（3）渔业问题。苏联占领“北方领土”后，对闯入该海域日本渔船实施缉拿，日本渔民强烈要求政府与苏联交涉。（4）北方领土问题。日本各阶层人士要求政府与苏联交涉返还领土。（5）结束战争状态问题。苏联未在旧金山和约上签字，实际上两国仍然处于战争状态，日本各界人士要求政府与苏联交涉结束战争状态确保安全。然而这一切因吉田茂内阁的“对美一边倒”路线，使其走到了死胡同，这样1954年12月9日，力主恢复对苏关系正常化的鸠山一郎内阁上台。

鸠山内阁上台后，积极开展对苏恢复关系正常化工作。1955年2月4日，鸠山内阁审议通过对苏交涉方针，外务省据此制定了具体交涉方针，即“训令十六号”。其规定：“解决领土问题：首先是返还齿舞群岛、色丹岛；其次是返还千岛群岛、库页岛南部。”[29]从日本政府制定的交涉方针看，其把返还齿舞群岛、色丹岛作为最低条件，其他领土问题保留将来谈判返还的形式就可以达成妥协。这样日本在两国谈判初期，就要最大限度向苏联提出返还领土要求。

日本把最大限度领土要求作为初期谈判选择，首先是考虑到国内各种因素。对北方领土问题是日本国内重要政治问题之一，在谈判中必须慎重考虑国内各种势力主张。假如以返还齿舞群岛、色丹岛为条件实现恢复两国关系正常化，必然遭到国内舆论和在野党势力强烈反对，因此有必要让其看到政府是在苏联强硬态度之下不得不采取的退让。其次是考虑国际政治因素，特别是考虑美国能否接受问题。美国在1955年1月26日对日本备忘录中，提出不希望日苏两国谈判脱离《旧金山对日媾和条约》中的有关规定，该和约没有决定千岛群岛及库页岛南部的最终归属问题，日本如果承认苏联拥有这些领土主权，对于美国来说是不能接受的。[30]所以日本政府对苏交涉，要让美国明白日本为争取苏联做出最大限度让步，进行了最大限度的努力。