美国对“北方领土”问题政策的转化，是造成该问题形成的重要外界因素。太平洋战争爆发后，美国对苏政策的核心，如当时美国驻苏军事代表团团长迪恩讲：“我和哈里曼的主要任务就是要把苏联吸引到对日作战中。”[11]1944年6月美英联军在诺曼底登陆后，10月迪恩报告：“目前斯大林愿意考虑全面介入对日作战计划。”[12]在美国提议下，两国讨论了苏联参加对日作战的政治条件。据美国驻苏大使苏哈里曼报告：“斯大林提出必须完全恢复1905年日俄战争以前俄国在远东地区的地位。提出库页岛南部和千岛群岛返还苏联。”[13]1945年2月8日，雅尔塔会议期间，斯大林与罗斯福举行会谈，罗斯福讲“哈里曼已经向我汇报了你提出的条件”。我认为“战后把库页岛南部和千岛群岛归还苏联毫无困难而言”。[14]对此斯大林讲，“如果满足了上述政治条件，人民就会知道对日作战是为国家利益，也会使最高苏维埃很容易通过决定”[15]。2月10日，三国首脑签署了《雅尔塔协议》，“三大国首脑已决定击溃日本后应毫无疑问地满足苏联这些要求”，“库页岛南部及其周边岛屿归还苏联”，“千岛群岛应该移交苏联”。[16]

《雅尔塔协议》是二战后日本对苏“北方领土”问题的直接起源。该协议规定，苏联参加对日作战，作为回报获得千岛群岛及库页岛南部的主权。但是二战结束后，随着美国对苏遏制政策出台，也改变了原来对《雅尔塔协议》的解释。1945年12月24日，在美英苏三国外长会议上，苏联外长莫洛托夫提出讨论千岛群岛与库页岛南部的归属问题，美国国务卿巴逊芝却指出：“这个问题没有必要讨论，在缔结对日媾和条约前，不应该讨论这个问题。”对此莫洛托夫反驳说：“《雅尔塔协议》不是已经决定了千岛群岛和库页岛南部的命运吗？”[17]苏联认为《雅尔塔协议》最终决定了千岛群岛与库页岛南部的归属问题，而美国则认为《雅尔塔协议》不是最终决定。1946年1月，美国副国务卿艾齐逊发表声明，指出《雅尔塔协议》不过承认苏联对千岛群岛及库页岛南部的战时占领权限，这些领土的最终归属问题现在还没有决定。[18]

1947年7月，美国开始着手对日媾和问题，但是国内就苏联是否参加对日媾和问题存在争议。国务院认为没有苏联参加也要推进对日媾和，而国防部则认为没有苏联参加对日媾和就丧失了意义。1949年12月29日，杜鲁门总统决定，即使苏联不参加也要缔结对日媾和条约，打破了争论局面。1950年4月19日，杜勒斯被任命为国务卿顾问，担负处理对日媾和问题。9月11日，杜勒斯制定了《对日媾和七原则》，其有关规定为：“（C）台湾，澎湖群岛，库页岛南部及千岛群岛的地位，交由英国、苏联、中国及美国将来决定，条约生效后一年内不能决定时，交由联合国大会决定。”[19]可以看出，美国不承认《雅尔塔协议》作为千岛群岛与库页岛南部的最终归属的解释。

美国这种政策变化是由于国内外各种因素导致的。中华人民共和国成立及朝鲜战争爆发，使美国感到远东地区社会主义势力对资本主义势力的威胁在不断加大，使美国军方认识到现在缺少苏联参加对日媾和的现实条件，转而接受国务院主张单方对日媾和。于是美国国务院与国防部制定了共同备忘录，1950年9月8日获得美国总统的批准，作为NSC60/1正式文件。该文件规定，在对日媾和问题上重要的是“安全保障上的要求”，不承认苏联对日本本土的接近作为一个方针规定。[20]杜勒斯认为，“《雅尔塔协议》是苏联获得千岛群岛与库页岛南部的唯一依据，既然苏联不兑现其他国家应获得利益，那么苏联也不应要求兑现获得那部分利益。”[21]

1950年9月下旬，杜勒斯以《对日媾和七原则》为基础，开始与有关成员国协商对日媾和问题。9月22日，杜勒斯与英国副外长德尼古举行会谈。德尼古提出，媾和条约应规定千岛群岛与库页岛南部的归属问题，联合国大会无权决定，既然已经在苏联占领下，要想改变本身是不现实的。10月26日，杜勒斯与苏联驻联合国代表马立克进行会谈，杜勒斯提出，“如果苏维埃社会主义共和国联盟在媾和条约上签字，日本就依照条约规定将千岛群岛与库页岛南部让渡给苏联”[22]。杜勒斯意图是，担心苏联反对《对日媾和七原则》而不参加媾和并把责任推给美方，实际上采取在苏联面前放置“诱饵”的交涉战术。马立克指责这样会使《雅尔塔协议》空洞化。对此杜勒斯说：“美国本希望所有远东委员会国家都在和约上签字，但是如果哪个国家不能参加，而日本打算单独媾和，美国愿意按此执行。”[23]

杜勒斯在与有关国家协商后，3月初起草制定了“临时备忘录”。其决定在媾和条约上明文规定库页岛南部及周边一切岛屿返还给苏联。千岛群岛引渡给苏联，其地理范围由日苏两国决定。制定对媾和条约解释产生纠纷时的解决条款，同时规定苏联只有在媾和条约上签字时，上述内容才能履行。

临时备忘录内容，与《对日媾和七原则》有很大不同。后者没有规定把千岛群岛及库页岛南部让渡给苏联，仅提出这些领土问题归属由四大国决定，决定不了时交由联合国大会最后决定。前者明确写入如果苏联参加媾和会议并在媾和条约上签字时，就把千岛群岛及库页岛南部引渡给苏联。美国发生这种变化的原因为：（1）杜勒斯为了应付苏联的指责，避免出现美国阻止苏联在媾和条约上签字的现象。另外，当时日本国内出现了很大主张苏联参加“全面媾和”的势力，美国以此避免“全面媾和”势力的猛烈批评。（2）杜勒斯《对日媾和七原则》中提出交由联合国大会最后决定，受到英国方面尖锐批评，为协调两国政策而不得不放弃。（3）调整国务院与国防部之间矛盾。1951年1月杜勒斯与国防部官员举行会谈，军方仍担心单独媾和是对苏联挑战，“会提高苏联发动对日本全面行动”。为了调整两个部门之间政策，他不得不决定把千岛群岛及库页岛南部有条件地返还给苏联。（4）更重要的是，杜勒斯此时实际上认为苏联参加对日媾和会议的可能性极小。他认为即使在苏联面前放置“诱饵”也不会被吃掉，因为苏联已经占领了千岛群岛及库页岛南部。

1951年3月23日，美国国务院制定了对日媾和条约草案，即“3月草案”。其第五条规定：“日本国向苏维埃社会主义共和国联盟返还库页岛南部及周边一切岛屿，向苏维埃社会主义共和国联盟引渡千岛群岛。”第十九条规定为：无论任何国家对本条约不批准，就不能从本条约中获得以往及以后的任何利益。[24]这样实际上规定苏联如果不在条约上签字，第五条款就失去效力。

4月25日至5月4日，美英两国为起草共同草案举行协商会议。英国代表提出苏联即使不参加媾和会议也应把千岛群岛及库页岛南部让渡给苏联，这样可以避免留下将来日苏之间纠纷的种子，提出删除美国“3月草案”的第19条。美国代表则提出如果这样美国国会参议院不会接受，所以拒绝接受。经过双方协商，5月3日两国制定了共同草案。其采用了英国的主张，即，日本向苏联引渡以往行使主权的千岛群岛与库页岛南部及周边诸岛。同时也采用了美国主张，即，如果苏联不在媾和条约上签字就不能适用条约。这样美国“3月草案”实质内容被美英两国共同草案采用。但是6月初，杜勒斯又向英国提出修正案，即在媾和条约中仅规定日本放弃对千岛群岛及库页岛南部的一切权利而不规定放弃领土的所属国。杜勒斯对此解释说，5月“共同草案”从外观上看给苏联提供了明显利益，所以在向美国国会参议院报告时不合适。对此英国没有表示反对。

杜勒斯提出该修正案，除考虑到美国国会参议院因素外，还考虑其他因素作用。（1）围绕参加对日媾和问题与苏联交涉，苏联已表明不可能参加媾和会议。这样在苏联面前提供千岛群岛及库页岛南部的法律依据为“诱饵”的作用已丧失。另外，马歇尔担任国防部部长后，与国务院主张的差距缩小，为促使苏联参加对日媾和而在和约上写入千岛群岛及库页岛南部让渡给苏联的必要性降低了。（2）如果苏联不参加媾和会议时不能获得有关领土，就等于千岛群岛及库页岛南部的主权在法律上仍属于日本。这样造成将来日本向苏联要求归还领土法律依据，招致日苏两国领土纠纷的可能性提高。另外，美国准备与日本缔结安全保障条约，必须避免日苏领土纠纷引起美苏之间发生武力冲突，为此“条约规定库页岛南部和千岛群岛从日本分离出”[25]。（3）千岛群岛及库页岛南部归属问题，与所谓“中国问题”有一定联系。英国认为应在和约中规定把台湾返还“中国”，因其已经承认了中华人民共和国。而当年5月29日国民党政府“驻美大使”顾维均指责草案中明确规定把千岛群岛及库页岛南部归属苏联，而没有明确规定把台湾归属“中华民国”，要求相同对待，明确台湾归属“中华民国”。杜勒斯为此提出有关千岛群岛及库页岛南部条款，与台湾归属问题条款相同处理，即要求日本宣布放弃这些领土一切主权，但是不表明归属国家。对此英国表示接受。

1951年6月14日基于杜勒斯修正案，美英两国制定了“共同草案”修订版，“两国政府决定不能接受苏联政府的固执己见”[26]。9月4日，旧金山对日媾和会议召开，美英“共同草案”修订版，有关千岛群岛及库页岛南部归属问题条款没有任何修改而直接提交会议。9月8日，《旧金山对日媾和条约》正式签字。该条约第二章领土，第二条款（C）规定，“日本放弃对千岛群岛及由于1905年朴次茅斯条约所获得主权之库页岛一部分及其附近岛屿之一切权利、权利根据与要求”[27]，但是这些放弃领土最终归属哪个国家没有规定，也没有规定“千岛群岛”的地理范围，这就为将来日苏两国关系发展留下了祸根。