如前所述，在律令制时代，天皇是中央集权国家的最高权威，作为全国的土地所有者君临天下，不仅控制着国库，也占有大量皇室领地。随着中央集权制的衰落，皇室的经济地位也开始下降，幕府、大名、武士愈加不把天皇放在眼里，并肆意侵吞皇室的领地，室町战国时代，皇室的领地收入只剩下3000石左右。德川幕府时期，随着社会秩序的好转和幕藩体制的稳固，幕府对公家与皇室实施了有效的控制，偶尔也有将军对皇室有所“奉献”，皇室窘迫的生活稍有改善。但是直到幕末，皇室只有“禁里御料”3万石，加上上皇的“仙洞御料”1万石，根本无法与号称“天领”800万石的幕府及加贺藩（102.5万石）、萨摩藩（72.9万石）、仙台藩（62万石）相比。江户前期，皇宫屡遭火灾，天子脚下的京都百姓中流行着讥讽天皇的小调：“生于末世的凤凰，反遭雏鸡所逐。”[30]据宫内厅图书寮所藏之笔写本《皇室财政沿革记》的记载，明治天皇从其父孝明天皇那里继承的遗产金额仅有102268日元。[31]至于朝廷更是一贫如洗，在筹措讨幕军费过程中，不得不向三井、小野、岛田等当时的富豪征收“御用金”。1868年9月明治天皇的首次“东幸”，随从3300人，耗时近5个月，花费778760日元，非经济窘迫的皇室能承担，最后还是由三井等九名豪商买单了。[32]

10万多日元成为近代皇室财产的出发点，尽管这些家底到1875年已升值到51.75万日元，1878年超过100万日元，相当于明治天皇即位时的近十倍，但在明治政治家看来，这样的经济基础无论如何不适应天皇亲政的要求，也不符合统治万民的天子的形象。1876年，时任内阁顾问的木户孝允最早提出要充实皇室财产，以提高天皇权威。他担心由于地税改革使王土（国家土地所有）解体，皇室自由支配土地减少，以至“身为天子，却无使用土地之自由”，将来建立立宪制度开设议会，皇室的规模与欧洲的王国相比将差距悬殊，因此主张“为保帝位之贵重，须使皇室占有相当财富”。[33]1879年，又有宫内卿德大寺实则向大臣、参议等提出将全国官有地的一部分编入皇室财产的建议。真正对扩充皇室财产付诸行动是自由民权运动高涨以后。面对文明开化运动带来以反对专制政治为主旨的自由民权运动发展这一局面，岩仓具视等政府领导人越发感到未来要确立的宪政体制要以天皇为中心。为了适应这一需要，必须尽快确立皇室财产，以巩固皇室经济基础。“明治十四年政变”后1882年2月，岩仓具视提出“设立皇室财产意见书”，其中指出：“我国若要建定宪法，当首先从实质上巩固皇室的基础，千万岁后大权动摇之弊害今日必须防遏之。巩固皇室基础之道虽不一而足，然今日之急务尤在于制定皇室财产。”岩仓具视担心国会开设后，民权论进一步发展，导致天皇“虽为天子却受国会左右，皇位虽有如无，大权遂失其钧石，损万世不易之国体，致外受其侮，内不能安民”。岩仓具视在意见书中还说，“保持宪法的威力，实质就是让皇室富足，做到陆海军的经费依靠皇室财政便可支付，这样即使日后国会内出现如何过激言论，都能镇抚之；对国库的经费如何议定，也能使之和顺之”。[34]岩仓具视主张要让皇室财产富足到与全体国民的财产没有多大差距的程度。为了确保天皇与皇室财产不被议会左右，不受宪法限制，岩仓具视建议，应该把全部官有土地确定为皇室财产。这个意见虽没有被原原本本采纳，但是岩仓具视作为当时政府中的核心人物，其主张具有重要的影响力，从此迈出了巩固皇室基础，扩充皇室财产的步伐。

首先是大幅增加皇室经费，由国库支出，这一措施实际上早已实行。从新政府成立之始，每年向皇室提供经费，1869年（明治二年）为按现米15万石计算，远远超过了幕府时期的领地4万石。同年，成立专门负责宫内事务的宫内省，管理政府每年下拨的皇室经费。从1869年9月到1875年（明治八年），大体在51万日元到93万日元之间。1876年后，明治政府将帝室费（皇室费）、皇族费与宫内费区别开来，由大藏省据预算划拨，交宫内省管理，不足部分可以追加，超过部分则不必返还，并且额度逐年增加，1876年时帝室费及皇族费为82.7万日元，宫内费为29万日元，到1881年（明治十四年）时已经增加到帝室费与皇室费152.3万日元，宫内费38.6万日元。在“明治十四年政变”的翌年（1882年），适逢大藏卿松方正义推行财政紧缩政策，削减行政经费，但对帝室费及皇族费不仅未减，反而增加到178.8万日元，宫内费39.6万日元。到1889年（明治二十二年）达到300万日元（1883年合并皇室费与宫内费称帝室费）。[35]1895年，担任爱媛县松山中学教师的夏目漱石的月工资为80日元，警察的初任月工资是8日元。[36]通过简单的比较，可以看出皇室经费的庞大。1910年（明治四十三年），借着日本在日俄战争中取胜后“皇威”与“国威”的提高，贵族院与众议院通过预算，将皇室经费提高到每年450万日元，此额度直到日本战败为止。

第二是将国有资金转为皇室所有。由于自由民权运动的压力，新政府领导人加紧了扩充皇室财产的过程，重点将政府所持有价证券变为皇室财产。1884年（明治十七年），将日本银行（1882年开业）中1000万日元本金中政府持有的500万日元、横滨正金银行（1880年成立）中政府出资的1/3股份100万日元全部划拨给皇室。1887年，又将政府持有的日本邮船公司的52000股、价值260万日元资产转到皇室名下。这样，到1889年《大日本帝国宪法》颁布时，皇室的财产已经将近1000万日元，仅仅20多年时间已经比明治天皇即位时增加近百倍。尤其值得提出的是，甲午战争后，清政府支付日本赔款白银2.3亿两，折合3.6亿日元。清政府于1898年付清了全部赔款，在这年12月的贵族院与众议院会议上，分别通过了政府的将赔款中的2000万日元（约占5.5%）进献皇室的建议案。当时由国库支付的帝室费为每年300万日元，2000万元的入账，瞬间使皇室财产增长数倍，成为皇室财产中现金的主体。比较而言，当时从赔款中用来设立教育基金的仅仅1000万日元，正是这笔教育基金对日本义务教育的普及发挥了重要作用。

第三是侵吞国家土地及矿山资源。1882年9月，明治政权核心人物、时任参事院议长的山县有朋继岩仓具视提出“设立皇室财产意见书”后，提出“关于设置直隶御料地意见书”。所谓“直隶”，即“直接支配之意”。意见书指出，在“立国宪开民会为时不远之际，要区分政府政权所属之地、皇室之权所属之地，建立直隶御料地尤为冀望之所在”，此乃“为了皇室，为了庙堂，作为臣子必须事先谋划之事”。[37]1885年12月，为了管理庞大的皇室资产，专门在宫内省设置了御料局，在御料局设置的当时，已经有御料地54处、2.2万町步。[38]在1890年11月开设国会之前的两年内，明治政府加速了将全国各地（包括北海道）优质的官有山林原野“编入”皇室的步伐，高达357余万町步的山林土地变为皇室所有。在急剧扩充皇室御料地的同时，1889年颁布的《皇室典范》确定了皇室的“世传御料”制度，即皇室土地中的一部分可以永世相传。世传御料地不得分割、转让。世传御料地的设定程序很简单，天皇看中的山林土地，只要向枢密顾问咨询，便可颁布敕书，由宫内大臣公布实施，无异于明抢明夺。在1890年（明治二十三年）11月28日（召开帝国议会的前一天），匆匆确定了宫城之外的包括赤坂离宫、青山御所、芝离宫、滨离宫、京都皇宫、二条离宫、桂离宫、修学院离宫、正仓院宝库等28处“世传御料”地，总面积101.59万町步，占皇室360万町步御料地的1/3。[39]日本的佐渡金矿（新潟县佐渡市）及生野银矿（兵库县朝来市）在江户时代就是作为幕府财政支柱的官营矿山，明治维新后被新政府接收。新政府在把大量山林、土地“编入”皇室的同时，于1889年将这两处由大藏省管辖的近代化“模范矿山”无偿让渡给皇室所有，成为皇室收入的重要来源。

就这样，明治维新后，依靠强权，国（官）有财产、土地一步步被纳入皇室名下。庞大的土地、巨额的资产，靠的是依靠强权的掠夺及攫取国民血汗。根据1889年公布的《大日本帝国宪法》，日本由“万世一系之天皇统治”“天皇神圣不可侵犯”，天皇及皇室不仅不受刑法、民法约束，在经济上也享有很多特权。如关于皇室经费，宪法第66条规定：“皇室经费依现在的定额每年由国库支出，除将来要求增额之外，无须帝国议会协赞”，即议会不得干涉皇室经费事务。关于皇室的会计管理，完全立于政府之上，不履行纳税义务，不执行国家的会计规则，只按照独立的皇室会计法（1891年制定）进行管理，从预算到决算，政府完全不得干预。“王政复古”后仅仅二十几年时间，天皇及皇室彻底告别了原来“生于末世的凤凰，反遭雏鸡所逐”的寒酸相，成为日本最大的地主及资本家，由此确定了天皇统治的牢固的经济基础。此后，皇室财产通过林业收入、土地出租与出售、国债及有价证券的利息收入等进一步扩大，到日本战败的1945年，占领军司令部基于日本政府提供的资料而公布的数字显示（见表2-1），由现金、有价证券、土地、森林、建筑等构成的皇室财产总额近16亿日元（不包括艺术品、珠宝金银等贵金属，也不包括14个宫家的财产），而当时公务员的月工资只有65日元。

表2-1 GHQ公布的皇室财产[40]