(一)政府护航体制下国营邮政事业的基础支撑作用(1 / 1)

1968年,日本国民生产总值跃居世界第二位。与此同时,世界范围的日本经济“奇迹”研究热骤然兴起。欧美人士惊异地发现,“日本不是欧美式的自由经济体制,而是巧妙安排的计划经济”[3]。日本学者也指出,战后日本具有“组织性市场经济”[4]的特征。一直不愿正面回应这一问题的日本政府后来终于承认,战后以来实行了“官主导经济社会体制”[5]。

从宏观经济的层面看,1945年战败至1973年发生第一次石油危机的近30年间,物资、资金、技术等供给不足始终是制约日本经济发展的主要矛盾,政府护航即“官主导”体制正是为解决短缺经济的矛盾应运而生的。具体说来,这一体制的建构、运行机制和政策操作有以下特点。

一是政府制定国民经济发展中长期计划,明确发展目标,引导国民投资和消费方向。为此,先后制定实施了“经济自立五年计划”(1956—1960)、“新长期经济计划”(1958—1962)、“国民收入倍增计划”(1961—1970)、“中期经济计划”(1964—1968)、“经济社会发展计划”(1967—1971)、“新经济社会发展计划”(1970—1975)等。当然,中长期社会经济发展计划,不是政府的指令,而是一种展望和诱导。

二是为促进产业结构的升级和优化,政府指定并不断调整产业发展优先顺序,制定重点产业发展计划,并为保障特定重点产业的发展而临时立法。例如,1952年颁布的《产业合理化促进法实行令》(第52号政令)规定44个业种为政府指定的发展重点[6],此后直至1964年,通产省每年都公示新的“产业发展优先顺序”;在政府制定的重点产业发展计划中,计划造船计划,第二、三次钢铁业合理化五年计划(1956—1965),第二次煤炭业合理化计划(1955—1959),第一、二、三次电源开发长期计划(1952—1967),第一、二次硫酸铵五年计划(1953—1963),第一、二次石油化学工业企业化计划(1955—1964),第一、二次合成纤维与合成树脂五年计划(1953—1961),第一、二、三次振兴机械工业基本计划(1956—1970),电子工业发展计划(1958—1970)等引人关注;制定煤炭业合理化临时措施法(1955至1962年实施),纤维工业设备临时措施法(1956至1964年实施),振兴机械工业临时措施法(1956至1971年实施),振兴电子工业临时措施法(1957至1971年实施),合成橡胶制造业临时措施法(1957颁布),振兴特定电子工业和特定机械工业临时措施法(1971至1978年实施),则是为了避开反垄断法的限制,使政府对重点产行业发展的政策倾斜有法可依。

三是以国家权力为背景,集中配置有限资源,政府在税收、金融政策上给予重点产业和企业各种优惠。具体说来,在税收政策上,为了给重点发展的产业和企业减负,实行重要进口物产免税制度,石油、煤炭及各种石化产品先后成为主要进口免税对象。重要机械进口免税制度始于1951年,1954年进口免税的机械品种多达361种,1951至1965年海关税收因此减少了692亿日元。为了加快技术更新,大范围实施了企业重要机械设备特别折旧即加速折旧制度,其中最重要的措施是“前三年增加50%折旧的制度”“初年度折旧50%的制度”和“前三年折旧90%的制度”,1950至1965年,政府税收因实行这三项措施减少了1129亿日元。[7]在金融政策上,开发银行、进出口银行等政府金融机构向民间企业投放的巨额融资意义重大。战后日本煤炭、钢铁、造船、电力、石化、电子、机械制造等支柱产业的形成,无不具有政府资金支持的背景。例如,在“经济起飞”准备期的1950至1954年五年间,日本全国企业设备投资总额2.3万亿日元,其中来自政府的融资为3990亿日元,占企业设备投资总额的15.7%和企业外部筹资的33.5%。[8]重要的是,政府融资不是水平式投入,而是紧密配合产业发展计划、集中提供给重点产业部门和重点企业的。1951至1953年,在煤炭、钢铁、电力和造船四大产业贷款中,政府资金为2324亿日元,占贷款总额的89%。

四是国家投入巨资改善社会公共基础设施。由于常年战争,战后初期日本的社会基础设施落后,成为制约经济发展的瓶颈。为此,日本政府以全额出资或部分出资的形式,先后组建了国有性质的各种公社、公团、事业团、特殊公司等近百个特殊法人,专门从事铁道、高速公路、港湾、通信、水利、住宅等公共事业的基础建设。庞大的公共建设投资,不仅为战后经济复兴和高速增长创造了必要的社会环境,而且直接拉动了社会需求和消费。

五是以民间重要产业和公共事业为融资对象的财政投融资,是政府护航体制下最强有力的政策工具。财政投融资简称“财投”,亦称“政策金融”。它是“财政机构资金和政府掌握的资金按照一定计划进行的出资和融资”[9],是“以财政上形成的资金进行的投资或融资活动”[10]。其显著特点是,相对于纯粹的财政支付,它是可回收的出资及有息贷款;相对于以资本收益核算为原则的商业银行贷款,它又是把实现某种特定目标放在首位的政策性融资,资本收益只居于次要位置。日本的财政投融资制度于1953年建立,其制度设计原理是:原资来自产业投资特别会计、邮政储蓄、邮政简易生命保险资金、国民养老基金、国家公债和借款等,融资由大藏省资金运用部统筹计划安排,具体业务由开发银行、进出口银行、各种公库等政府金融机构对口执行。1973年以前,年度财政投融资计划由政府决定,无需像国家财政预算那样经过国会批准。政府支配的财政投融资规模相当庞大,上世纪50年代,财投额约为中央财政一般支出的1/3,之后逐年攀升,在达到最高点的1997年,中央财政一般支出为78万亿日元,财投为51万亿日元,财投与中央财政一般支出之比已经达到65:100[11],成为了名副其实的政府“第二预算”。

六是国营邮政事业作为政府筹措财政投融资资金的主要渠道,在政府护航型经济体制的构建中处于基础支撑的关键位置。这是因为,在国营邮政开展的三项业务中,除了经营书信、包裹等一般邮递业务外,还开展邮政储蓄和简易保险业务,其吸储的国民存款和保险资金数额巨大,政府财政投融资的一半左右就是由邮政储蓄和邮政简易生命保险资金提供的。因此,国营邮政事业宛如一台庞大的筹款机器和使用方便的“小金库”,它使垄断着这笔资源的日本政府手中握有一把为国民经济“护航”的利器。反过来说,一旦失去这个利器,政府护航体制会变成无源之水,无本之木,从而面临基础塌陷的危险。