纵观日本政府处理不良债权的过程，可发现其前后采取了四个步骤。

第一步，为确保银行的存款支付信用，于1996年6月通过修改《存款保险法》，冻结银行最高支付限额。最高支付限额（A pay off）是一项从美国学来的制度，即银行破产时必须向储户支付有一定额度限制的现金。日本的《存款保险法》规定，银行破产时，个人储蓄额无论数量多少，每一存款者只能从破产银行提取1000万日元以下的存款及其利息，超出1000万日元部分的损失由存款者承担。修改后的法律规定，最高支付限额的冻结期限为五年（后来一再延长），在此期间，政府将以提供公共资金援助的方式，帮助银行在发生支付困难时，能够全额支付客户存款，同时要求银行在五年内完成整改，彻底清理不良债权，实现健全经营，五年后政府将恢复最高支付限额制度。这项既保护储户、又保护银行的保护“有产者”措施，避免了日本1927年金融危机时曾经发生的银行挤兑现象，对稳定金融秩序、维持社会安定发挥了重要作用。

第二步，1998年2月，制定《金融机能安定化紧急措施法》并再次修改《存款保险法》。3月，根据这两部法律，强化了存款保险机构的机能[22]，在该机构中增设“特别业务账目”和“金融危机管理账目”。这两种账目均由政府动用公共资金建立，其中“特别业务账目”最高使用限度为17万亿日元，目的是在普通银行全额支付储户存款发生困难时向其提供资金；“金融危机管理账目”的最高使用限度为13万亿日元，目的是用这笔资金换取银行的优先股和劣后债（最难回收的贷款），以提高银行自有资金比率，缓解银行资金紧张状况。为建立这两项账目，国家共投入公共资金30万亿日元，其资金筹措是通过日本银行认购国债、国家借款和发行存款保险机构债券方式获得的。同月，存款保险机构以最快的速度受理了银行方面的资金援助申请，以购买末位最差不良债权的形式，向城市银行、地方银行、长期信用银行等21家金融机构注入了1.8万亿日元资金。

第三步，1998年10月召开临时国会，制定《金融机能再生紧急措施法》和《金融机能早期健全化紧急措施法》。新规定的主要内容有：成立挂靠在总理府的金融再生委员会，由其全面负责金融监督及破产企业的处理，金融监督厅也被放在该委员会内；为促进银行清理不良债权，防止银行破产，使金融机构自有资金率尽快恢复到8%的国际标准，一面要求金融机构理清不良债权数量，制定限期整改计划；一面对政府认可其整改计划的机构，加大公共资金援助力度，为此再设“金融机能早期健全化账目”（这是对“金融危机管理账目”的强化和补充），投入的公共资金最高使用限度是12万亿日元；金融再生委员会有权对破产或可能破产的银行实行“特别公共管理”，通过《整理回收机构》[23]，接收其所有债权和股权，并暂时实行国有化。此外，为处理破产银行的善后问题，追回其不良贷款，出售其股票，投入的公共资金建立“金融再生账目”，其最高使用限额为18万亿日元。2003年4月，由存款保险机构全额出资495亿日元，建立了公共资金最高使用限额为10万亿日元的《产业再生机构》[24]，从而在处理不良债权问题上，最终形成了一套由存款保险机构、整理回收机构和产业再生机构组成的三位一体的制度设计。

至此，治理金融机构不良债权问题的配套性政策措施全部出台，而日本政府为此付出的代价是相当沉重的，即为保证银行支付能力建立了“特别业务账目”，为帮助银行清理不良债权建立了“金融危机管理账目”和“金融机能早期健全化账目”，为接管破产银行建立了“金融再生账目”，三类事项四大账目所投入的公共资金已达60万亿日元（使用限度）。2000年5月，日本政府又向上述账目追加10万亿日元。加上产业再生机构运营经费，日本政府为解决不良债权问题所投入的公共资金总额达到80万亿日元。随着企业和金融机构经营状况的改善，这些支出的大部分将来有可能被追回，但永远无法追回的部分也是肯定的，其损失只能由国家负担。

这样，在日本政府的限期整改压力和资金支持诱导的两面政策下，不良债权的清理加快了进程。1999年3月，政府以换取银行绩优股证券的方式，一次性向15家城市银行注入7.45万亿日元，其后对地方银行也采取了同样措施。2003年，政府为挽救里索纳银行（Risona）经营危机，一次性注入公共资金1.96万亿日元，创造了对一家银行单笔援助的最高纪录。在1998至2003年发生的动用公共资金接管破产金融机构事件中，日本长期信用银行、日本债券银行、足利银行等被收购后暂时“国有”，随后被出售变成普通民间银行。在此期间，政府向日本长银和日本债银提供的公共资金分别达到了7.5万亿日元和4.88万亿日元。[25]

第四步，鉴于金融机构的不良债权问题基本解决、经营状况明显改善，2005年4月，日本政府宣布冻结了10年的银行最高支付限额制度解冻。这也标志着战后以来实行的“护送船队行政”至此正式结束，此后金融机构的经营失败和国民储蓄的损失将完全按照市场原则办事，责任自负。

由此可见，日本不良债权问题的解决，最终靠的是政府买单，而不是靠市场的自行调节。顺便指出，本世纪初美国处理次贷金融危机的办法，也几乎与日本如出一辙。从政策效果看，日本政府的做法保护了有产者，维持了社会稳定，促进了战后金融体系的改造、调整和重建，但同时也进一步加重了财政负担，国家债务余额已由1990年的163亿日元上升到2005年的782万亿日元，是同年GDP的1.5倍，这就从根本上损害了国民的利益，因为国民终将要为这笔巨债买单。

不良债权问题，严重拖累了世纪之交日本的经济发展，以致在“失去的十年”之后，又出现了“停滞的二十年”之酷评，教训极其深刻。

日本在完成经济赶超并于上世纪80年代展现发达国经济领头羊“雄姿”之际，显然对“赶超后”经济发展的前景过于乐观，而对制约发展的“困境”估计不足。市场经济的缺陷注定了资产泡沫难以避免，但政府作为市场经济的监管人难辞其咎。面对战后以来社会资金供求状况由绝对不足向绝对过剩的根本性转变，日本政府的政策应对是存在问题的。首先，在经济高涨期，日本政府降低存款利率的挤出效应，以及扩大公共投资和增加流动性的做法，对国民性参与股市和地市投机活动，无疑起到了推波助澜的作用。其次，为了解决资产泡沫问题，日本政府采取的急剧且大幅度提高存款利率的“硬着陆”措施，“杀伤力”过大，超出了社会承受能力。最后，在处理不良债权的节奏把握上，初期的优柔寡断导致事后处理付出了更大代价。尽管如此，从事物发展的结果看，在处理不良债权的手段和方法上，可以说日本政府的若干举措行之有效，值得参考和借鉴。[26]

注释

[1]有学者指出：泡沫是指相关产品的市场价格与其通过一些基本参数所确定的实际价值之间的差距。参见克劳德·迈耶《谁是亚洲领袖——中国还是日本》中译本，社会科学文献出版社，2011年，第189页。

[2]伊藤诚：《日本经济的反思》，岩波书店，2004年，第34页。

[3]有关数据引自井村喜代子《现代日本经济论》第6章（有斐阁，2001年）。

[4]三和良一、原朗编：《近现代日本经济史要览》，东京大学出版会，2007年，第185页。

[5]三和良一、原朗编：《近现代日本经济史要览》，东京大学出版会，2007年，第185页。

[6]井村喜代子：《现代日本经济论》，有斐阁，2001年，第404页。

[7]《经济学家》1987年6月29日号，第30页。

[8]三和良一、原朗编：《近现代日本经济史要览》，第5页。

[9]井村喜代子：《现代日本经济论》，第382页。

[10]堺宪一：《战后日本经济》（中译本），对外经济贸易大学出版社，2004年，第151页。

[11]高柏：《日本经济的悖论——繁荣与停滞的制度性根源》，商务印书馆，2004年，第209页。

[12]日本银行：《经济统计年报》，1992年。

[13]徐平：《苦涩的日本》，北京大学出版社，2012年，第140页。

[14]三和良一、原朗编：《近现代日本经济史要览》，第186页。

[15]伊藤诚：《日本经济的反思》，第158页。

[16]田中景：《日本经济症候群研究》，经济科学出版社，2011年，第18页。

[17]井村喜代子：《日本经济——最混沌的时期》，劲草书房，2005年，第278页。

[18]经济企划厅编：《经济白皮书》（1996年度），大藏省印刷局，1996年，第270页。

[19]长谷川靖：“‘关于促进特定住宅金融专业公司债权债务处理等的特别措施法’的概要”，《周刊金融财政事情》，1996年7月29日。

[20]“解说：住宅金融债权管理机构7月26日开业”，《周刊金融财政事情》，1996年7月29日。

[21]矢野恒太郎纪念会编印：《日本国势图会》（2007—2008），2007年，第396页。

[22]1971年，根据《存款保险法》，日本建立了以存款保险机构（简称“存保机构”）为载体的存款保险制度。存保机构由政府、日本银行和民间金融机构共同出资建立，属认可法人。建立存保制度的目的是，在民间金融机构运营出现困难时，维护金融秩序，保护存款者利益，保证在银行破产时也能向存款者提供每人不超过1000万日元的本金和利息。

[23]1999年4月，由存款保险机构全额出资2120亿日元，合并了原“住宅金融债权管理机构”和“整理回收银行”，成立了“整理回收机构”（简称“RCC”）。

[24]建立“产业再生机构”的目的是，当政府判断负债的大企业尚有存活能力时，便以购买其债权的方式，从其借贷银行手中接过对该企业的债权，从而在缓和企业还债压力的同时，直接减少了银行的不良债权额。由于部分债务最终无法讨回，最终损失由政府承担。

[25]井村喜代子：《日本经济——最混沌的时期》，第222—226页。

[26]原文刊于《南开学报》2015年第1期。