80年代初期，撒切尔和里根先后就任英国首相和美国总统，由此掀起一场世界范围的私有化、自由化改革的浪潮。在这场浪潮的冲击下，日本进行了国有企业民营化改革和金融自由化改革，从而揭开了90年代后对战后型经济体制进行清算式大改革的序幕。

在日本，国有企业通常被称作“公企业”，而广义的“公企业”中又包括中央和地方政府所管辖的两部分。据1975年统计，地方公有企业一万多个，中央公有企业百余家，后者资产和职工数均占公企总数的70%。同年，公有企业资产额占全国资产总额的9.2%，固定资产额占全国的11%，就业人数占全国的4.7%。与西方主要国家相比，应该说日本的国有经济比例并不高。

80年代以前，中央政府管辖的国有企业可分为纯粹的行政事业性企业和公共性企业=国有企业两大类。纯粹行政事业性企业特指造币局、印刷局、国有林野、邮政等所谓“四现业”。四现业不具有独立法人资格，而是作为行政组织的一部分，分别由大藏省、农林省和邮政省直接管理。四现业的管理体制是，领导由上级委派，员工适用于《国家公务员法》，其预算、决算、事业计划等须得到上级行政部门批准并接受其检查。四现业实行独立核算制度，在资金筹措及收益分配方面有一定自主权。

公共性企业是根据专项立法而建立的特殊法人，一般是由政府全额出资，享有较多的经营自主权，其经营范围则涉及金融、保险、邮电通讯、交通、公共福利、社会服务等广泛领域。截至1975年，此类特殊法人共有114个，其中包括3公社、16公团、20事业团、10公库、5银行和金库、1营团、12特殊公司、47其他法人。1985年1月，特殊法人减至99个。在这些特殊法人中，三公社是最大的国有企业，其职工总数占国企职工总数的80%以上，其中电电公社（NTT）和国铁在改革前各自拥有职工30万以上。

在国铁、电电、专卖三公社中，规模最小的日本烟草专卖公社一直是国家的纳税大户。战后初期，专卖公社的纳税额曾占到国家一般财政收入的20%左右。80年代初，专卖公社的香烟销售量仅次于英国的BAT和美国的菲力浦·莫里斯，居世界第三位。1980年，专卖公社交纳国税8081亿日元、地税6309亿日元，实现纯收益1492亿日元。然而，表面看专卖公社经营状况尚可，实际上面临的问题严峻。一方面烟草库存量剧增，超过正常库存50%以上；另一方面欧美各国强烈要求日本改变烟草进口的高关税保护政策，而一旦取消保护，专卖公社根本无法与国外烟草竞争。

日本电信电话公社成立于1952年，截至1965年，其收支尚可保持平衡，第一次石油危机以后收支状况恶化，1974至1976年三年间亏损6000亿日元。1976年通话费提价后，虽然收益增长率逐年降低，尚能勉力维持收益正增长局面。电电在经营上的主要问题是人工费过高，1980年该项支出约占总支出的33.7%。再就是长期债务负担较重，1980年债务余额5.3万亿日元。

日本国有铁道公社是根据《日本国有铁道法》于1949年6月组建的。1965年以前，国铁承担了全日本50%以上的客运量和40%以上的货运量。1964年国铁首次出现亏损后一蹶不振，赤字额年年上升，1980年亏损额突破万亿日元，1986年累计亏损额高达15.5万亿日元。此外，国铁还背负着37.5万亿日元的长期债务。

由此可见，三公社的经营现状虽然有所不同，但发展前景都不乐观。究其原因，皆与其经营体制有关。

国铁、电电、专卖作为执行一定公共职能的公共企业体，由于产权和经营权无法实现彻底分离，影响了企业自主经营。以国铁为例，《日本国有铁道法》第二条规定：“日本国有铁道是公法上的法人而不是受民法、商法调整的一般公司。”这就意味着国铁虽然具有法人资格，能够独立进行经营活动，但其行为必然带有“公”的色彩并接受国会、政府的管束。国铁既要遵守《日本国有铁道法》《国有铁道运费法》《铁道铺设法》《全国新干线铁道整备法》《日本铁道建设公团法》《铁道营业法》《公共企业体等劳动关系法》等专项法律，也要遵守一般法律。在人事管理上，国铁实行理事会负责制，国铁总裁由内阁任命，副总裁、理事须获得运输大臣的认可。在财务制度上，国铁的预算、决算必须经内阁和国会批准，执行预算时，每季度要向运输大臣、大藏大臣和会计监察院报告。在业务经营上，国铁的业务范围、投资领域、经营费用、经营方法、经营计划等均受到法律和政府的约束，运输大臣有法定的监督权。由于国家权力的干预，国铁的管理者无法根据市场的变化及时调整或改变经营方针，也不能灵活采用奖励方式调动员工的积极性；企业管理人浮于事，员工中普遍存在消极怠工现象。更有甚者，许多铁道线路原本就不是从经济核算的角度出发，而是在“增进公共福利”的名义下，为满足当地出身的议员及官员的要求兴建的。1974年前新建的1500公里铁道线路，年营业收入仅150亿日元，而运营成本却高达500亿日元。对于这些赤字线路，国铁必须无条件经营，同时无条件地背负债务。在这种条件下，国铁要想扭转经营亏损局面几乎没有可能性。

这样，在所有国有企业中，国铁成了头号长期亏损大户，只能靠政府财政补贴维持运转。1970至1985年，政府对国铁的补助金累计7万亿日元，其中1984年的补助金已高达6747亿日元，占同年政府公债发行额的5.1%。[11]沉重的财政负担迫使日本政府不得不重新考虑国铁等国有企业的出路问题。

国有企业机构臃肿、效率低下问题不是日本独有的现象，在英、法等欧洲国家，国有企业同样是国家财政的重大包袱。1981至1982年，国有英国利兰汽车公司的亏损额高达5.35亿英镑，国有英国钢铁公司1982年度每周亏损1200万英镑。1979至1980年英国政府仅对国有铁路、钢铁、煤炭企业的财政补贴就达18亿英镑，1984至1985年更高达40亿英镑，约占财政赤字的1/5。[12]法国雷诺汽车公司曾被密特朗总统树为国营企业样板，然而好景不长，1980年亏损6亿法郎，1981年增至7亿，1982年增至16亿，雷诺汽车在欧洲市场上的销售额也从1983年的第一位降至1984年的第四位。1980年法国国有企业亏损额为36亿法郎，1984年猛增至370亿法郎，1985年再增至670亿法郎，相当于同年国家工商业利润总额的2/3。

1979年5月，撒切尔夫人出任英国首相后，率先打出了私有化的大旗，大刀阔斧地推行国有企业私有化政策。以1981年英国宇航公司和电报无线电公司的股权转让为起点，私有化政策步步推进，到1988年，英国已有40%的国有企业转归私有，65万国有企业职工转入私有企业，占全部国有企业职工的30.3%。德国总理科尔1983年执政后承诺，要将958家国家拥有1/4以上股份的公司私有化。到1985年，470家小公司中的国有股份已完成转让。法国的行动稍晚些，1986年希拉克上台后正式实施民营化的改革。80年代，意大利、西班牙、挪威、澳大利亚等资本主义国家也都进行了类似的民营化改革。

日本政府一直注视着世界范围的私有化发展动向，并在80年代初把国企民营化问题纳入政府议事日程。1980年7月，铃木善幸组阁后实施的重要政策，就是以“为实现行政改革一赌政治生命”的决心，进行行政财政改革。同年12月，国会通过《临时行政调查会设立法》。1981年3月，成立了内阁总理大臣的咨询机构第二届临时行政调查会（以下简称“临调”），开始对国企的状况及其改革方针进行调研。1982年11月，中曾根内阁成立后，继承了铃木内阁的行政改革路线。中曾根组阁时，要求所有阁僚候选人必须承诺全面支持行政财政改革，否则不予任命。1983年5月，国会通过《临时行政改革推进审议会设置法案》。9月，国会又通过《设置行政财政改革特别委员会法》。为保证国有企业改革的顺利进行，中曾根首相曾三次更换国铁总裁，四次调整运输大臣。

第二届“临调”由九名委员组成，均由总理大臣任命。其中包括经济界三人、劳动界两人、官员两人、学者一人、新闻界人士一人，土光敏夫任会长。“临调”在对日本的行政财政状况进行全面调查和分析的基础上，于1982年7月提交的第三次咨询报告中提出了对国铁、电电和专卖三公社实行民营化的具体方案。1983年3月，“临调”提交最终咨询报告，明确了“建设有活力的社会福利”“为国际社会做积极贡献”的两大目标，提出了“适应变化”“保证综合性”“简捷效率”“保证信赖性”等行政改革的四项基本原则。

由于国企改革不仅涉及到数十万员工的生活安排问题，而且必然会损害某些特定集团的既得利益，因此改革方案一开始就受到三公社和自民党利益集团的强烈抵制，原定的方案被迫一再调整后，首先对电电和专卖实施了民营化改革，国铁改革的方案则一直拖到1986年11月才最后通过。

1985年4月1日，根据《日本烟草产业股份公司法》，组建了日本烟草产业股份公司（JT），废除了流通专卖制，对烟草生产实行全额合同收购制，零售商由原来的指定制改为许可制，取消预算国会议决制，改由大藏大臣认可企业计划和董事，从业人员由3.5万缩减为2.6万人，职工由适用《公营企业劳动法》改为适用普通劳动三法，公司的经营范围限制也被放宽。但是，专卖的改革并没有完全废除收购制和零售许可制，其国家拥有的股份，原则上只允许售出1/2。

1985年4月1日，日本电信电话公社改组为日本电信电话股份公司（简称“NTT”）。根据新的公司法，日本决定放开电信市场，取消电信业务垄断，引入了竞争机制，国会预算制和管理者任命制改为主管大臣认可制，工资由法定改为认可，从业人员适用劳动三法，职工由31.1万人精简为26.6万人。1986年4月1日，日本政府决定1990年3月前分四次出售NTT全额股票的一半计780万股。与最初的100%民营化改革方案相比，电电公社的改革既没有实行分割或分离，也没有要求股票的全额社会化，可以说其改革尚未摆脱过渡性质。

1987年4月1日，根据《日本国有铁道改革法》等八部法律，国铁进行了民营化改革，国铁被分成七个特殊公司（即JR东日本、JR西日本、JR东海、JR九州、JR四国、JR北海道六个旅客铁道股份公司及一个全国性货物铁道股份公司JR货运，它们统一称为“JR”）和一个国有铁道清算事业团、一个铁道保有机构以及三个服务性机构。JR各公司董事长、监察长的任命与解职，股票、债券发行，公司的合并与解散等重大事项，仍须获得运输大臣的认可，其他一般员工的雇用与解聘、公司预算、运费调整、内部奖励制度等事务，无需请示运输大臣。公司的董事会和执行机构具有充分的经营自主权。政府还放宽了对铁路运营方式及事业范围的限制，各公司可以经营与铁路事业相关的其他服务项目，以增加营业收入。由于国铁改革的同时废除了《地方铁道法》，由此各种铁道公司一律被置于同等的市场条件之下参与公平竞争。可以说国铁的民营化改革虽然行动最晚，但是却相对最彻底。

除了三公社外，80年代的民营化改革中，还有四家政府控股的特殊法人转为一般民间法人，其中最受瞩目的是日本航空公司的民营化。1987年9月，运输政策审议会做出决定，全部出售政府持有的日本航空公司股票，由此日本航空由特殊法人变成一般法人，从而失去了以往的零利率及零股息的政府出资、限额发行公司债券的特殊待遇以及政府担保发行债券或借款等特权，同时在经营计划、领导选任、章程修改、利润分配、增资及发行债券、购买及转让飞机等方面，不再受政府限制，取得了经营上的自主权。[13]

国有企业的民营化作为80年代日本经济改革的重大举措，其经济和社会的效果如何引人关注。这种效果可以从国企员工的安置、国有资产的善后管理、民营化后的经营状况等方面考察。

先看一下专卖改制后的状况。在三公社的民营化改革中，专卖公社的改制很大程度上是在美国等西方国家强烈要求日本开放烟草市场的背景下被迫进行的，因此改制的目的一是开放市场，引入竞争；二是促进经营的合理化。为此，日本烟草产业股份公司（JT）成立后进行了大幅度裁员，员工由31113人降至24089人。采取合并或关闭措施，把香烟工厂从34家减至26家，原料工厂由16家减至7家，营业所由270家减至174家。这些措施对于减少开支、提高经营效益起到了重要作用。由于烟草市场逐步对外开放，长期以来形成的专卖垄断局面被打破。实行进口香烟免税的1987年，国内香烟市场上外国香烟的占有率由上年的3.9%升至9.8%。至1993年，JT的年香烟销售量稳定在2700亿支左右，在国内市场的占有率降至82.1%。从总销售额、纳税额、税后利润等指标看，JT仅仅维持了改制前公社时代的盈利水准。当然，这是在吸烟率下降、市场开放后竞争加剧的条件下实现的。

再看电电公社改革的效果。电电公社民营化后变为NTT公司。至1989年，NTT裁减员工约5万人，员工数由31.4万减少到26.6万。资产管理方面，从1986年10月起，NTT分三次出售股票，计540万股，占全部股票的35.6%，政府获得10.1万亿日元收入。面值5万日元的股票以每股200万日元左右价格售出，涨幅约40倍，显示了公众对新公司未来发展的信心。在经营体制方面，1986年，NTT设立了49家分公司，其业务涉及电信、图文资料、网络开发、不动产租赁等。企业实行事业部制，基层部门的经营权限扩大并增强了灵活性。

根据新的电信事业法，民营化后的国内、国际通信业引入竞争机制，并对电信事业进行了两种分类。第一种电信事业为独自安装通信设备并从事通信服务的事业，有关公司须经政府认可。第二种电信事业为租借通信设备并从事通信服务的事业，只需一般企业注册。1985年改制后，从事第一种电信事业的公司只有NTT一家（第一种国际电信事业除外），从事第二种电信事业的公司85家。到1992年4月1日，第一种电信事业中除了NTT外，增加了66家公司（统称“NCC”），其中包括长途通信三家、区域内通信七家、卫星通信三家、移动通信53家。第二种电信事业公司增至1036家。由此，国家对电信事业的垄断被打破，日本电信事业地图发生了根本性改变。

引入竞争机制后，NTT在固定电话服务领域一直占有优势，1991年仍保持93.5%的市场占有率，但是在其他服务领域却遇到了其他公司的强有力挑战。从1988年开始，NCC在无线寻呼、手机以及专线服务的市场占有率迅速提高。在东京都、大阪府、爱知县间的长途话费占有率上，NTT与三家NCC公司平分秋色。电信业的竞争是以通信费用为核心展开的。以第二电信、日本电信、日本高速通信为代表的NCC各公司，为了争夺市场，确立自己的地位，与NTT展开了持久的价格战。1985年，NTT的长距离通话费为平日白天3分钟400日元，而1987年9月NCC制定的价格为320日元。此后，NTT和NCC竞相降价，1988至1992年双方各进行了五次降价，NCC始终保持了10%左右的价格优势与NTT竞争。直到1998年，双方才在长距离通信方面消除了价格差。

在经营绩效方面，直到90年代中期，NTT的收益状况平平，与电电公社时期相比也看不出多大改善。但是从公司的内部资产结构看，自有资本额和自有资金率有所上升。不过更为重要的是，电信事业民营化后，在竞争机制下，电信事业的服务质量提高、服务价格下降，消费者得到了实惠。

最后看一下国铁民营化后的变化。国铁时期人满为患，造成人工开支过大，因此民营化后的首要任务是裁员减支。1985年8月，政府成立了中曾根首相任部长的“国铁富余人员雇佣对策本部”，广开就业渠道，安排国铁裁减人员。到1987年，JR各公司雇用20.31万人，其他约10万人中，部分办理退休，多数被安排到其他民间企业或公共部门就业，7600人交给国铁清算事业团等候安排。到1990年，由清算事业团安排的员工中，多数实现再就业，1880人辞职或被解雇。

在资产管理方面，民营化后，对国铁公社所欠的37.5万亿日元债务，日本政府的决定是：“在不致影响新公司健康发展的前提下，由各公司相应承担一定数额的债务”，其他债务由清算事业团承担。据此，本州三家JR客运公司和货运公司承担了11.6万亿日元债务，北海道、九州、四国三家JR客运公司免除债务责任，清算事业团继承债务25.5万亿日元。政府同时决定，JR各公司股票出售收入、原国铁所持土地的出售收入等归清算事业团，不足部分由国家财政负担。民营化时，国铁可出售土地共9300公顷，预计收入7.7万亿日元。到1997年，共出售土地的74%，收入5.6万亿日元。1993至1997年，JR东日本、JR西日本和JR东海先后上市，市价高达60万亿日元。截至1997年，清算事业团获得的土地、股票收入已超过10万亿日元。尽管如此，由于清算事业团每年要支付1.1至1.3万亿日元的债务利息，结果原国铁债务有增无减，到1997年初，债务余额仍多达28.1万亿日元。

在企业经营方面，民营化后，JR各公司的经营自主权扩大，除了重要财产所有权变更、担保等仍须获得运输大臣的认可外，一般经营业务公司自主。为了提高效益，增加收入，各公司利用手中的资源，积极拓展相关经营项目，增开车次，增加服务项目，并把事业扩展到房地产、建筑、旅游、百货、饮食等领域。

为了改变旧国铁在国民中的不良形象，各公司狠抓服务质量管理，员工岗位意识增强，热情待客，微笑服务，一改国铁时期无视顾客的冷漠态度。

在经营绩效方面，改制前国铁连年亏损，为解决财政赤字曾在13年内提高运价11次。民营化后，各公司没有提价，经济效益却逐年改善。1986年国铁的营业亏损额为3561亿日元，而1991年JR各公司的营业利润为5194亿日元。[14]另据有关统计，民营化前，国铁每年向国家纳税300亿—500亿日元左右，反过来每年领取国家财政补助6000亿—7000亿日元。民营化以后，国家向国铁清算事业团提供的补贴逐年缩减，到1991年已减至1082亿日元，但同年JR各公司上缴国家的利税已达到4443亿日元。[15]

总体上说，日本在80年代推行的民营化，适应了市场化、自由化的国际潮流，不但减轻了政府的管理成本，卸掉了沉重的财政包袱，而且通过引入竞争机制，改善了相关行业的经营效率和服务质量，提高了社会整体福利。同时，以三公社为代表的国企转制，也为其后的民营化改革深化提供了宝贵经验。改革基本是成功的，但是如同NTT的情况那样，民营化改革并未完全取消政府对有关行业的管制，变成国家控股的各种公司仍然不同程度地受到国家权力的影响，而只要国家是最大的股东，企业的自由就只能是相对的自由。从这个意义上说，90年代泡沫经济崩溃后民营化改革的深化是历史的必然。