战后日本的海运造船业是诸产业中率先复兴的产业，其发展速度及其在出口创汇方面所作出的巨大贡献，使之当之无愧地成为战后复兴期的支柱产业和高速增长期的主要经济增长点。然而，在谈及战后日本海运造船业的发展时，必然要涉及到日本政府的计划性扶植问题。

战前的日本已称得上海运造船大国，其船舶拥有量曾达到600余万吨。由于发动了那场侵略战争，大部分船只葬身海底，到战败时，船舶拥有量仅存134万吨，其中可用于远航的大型商船所剩无几。不过在另一方面，由于战争对船坞、码头、造船厂等基础设施的破坏轻微，加之战前日本在造船技术方面积累的雄厚基础，战后造船业的复兴不能说没有条件。战后初期阻碍海运造船业复兴的基本原因是对日占领当局的限制，以及造船资金紧张，原材料供给不足所导致的造船成本过高，原有的造船设备陈旧，技术已经落后等等。这种状况意味着当时的造船业是一种投资风险很高的产业。

从1947年开始，美国对日占领当局放宽限制，有条件地允许日本建造一些船只，同年批准了日本政府的造船计划，是为“第一次计划造船”，由此揭开了战后日本“计划造船”的序幕。1947至1948年的两年间，日本政府通过复兴金融公库的政府贷款，实施了四次“计划造船”。

表6-3 计划造船一览表

资料来源：米田博：《我的战后海运造船史》，株式会社船舶技术协会，1983年，第40页。

所谓“计划造船”，是指“以国家资金的融资、按照国家计划来建造船舶”[22]。这种方式在太平洋战争爆发后曾实行过三年。1947年恢复计划造船以后，其靠国家融资、按国家计划造船的本质并无根本改变。而从国家融资的制度上看，资金渠道因时而异。1947年的第一次计划造船至1948年的第四次计划造船期间，主要融资机构是复兴金融公库。1949年的第五次计划造船至1952年的第八次计划造船期间，融资机构主要是美国对日援助回头资金会计。从1953年第九次计划造船以后，融资机构是日本开发银行。

第一至第四次计划造船的直接目标，是整修改造战时遗留下来的破损船只，并为扩充国内航运力量新建一批船舶。当时采取了船舶公团与船主共建方式，亦可称官民共建方式，其中国家出资额约占建造费的70%。船主的选择为“竞争投标”方式，即公告召募船主，根据船主自筹资金多少排定顺序，由官民混合审查委员会审查决定，再由复兴金融公库通过船舶公团向选定船主提供财政融资。在运输省看来，这种方法具有促进竞争、降低造船单价、避免政府主观干预的优点。而民间人士则认为这种方式导致了过度竞争，并认为船价压得过低使船舶质量下降，无法造出高标准船舶；过分强调船主自筹资金使政府的资金援助失去意义，等等。

1949至1950年，影响日本经济复兴的内外环境发生重大变化。一方面，美国彻底改变占领初期的非军事化、民主化方针，对日占领政策重点转向全力扶持日本实现经济稳定、复兴与自立上来。1949年推行的道奇计划，不仅使日本经济趋于“稳定”，而且由于统一了汇率及实行贸易民营化，使战时以来一直处于封闭状态的日本经济重新开放，与国际经济接轨。翌年朝鲜战争的爆发，犹如给经济复兴注入一支兴奋剂。另一方面，随着生产的恢复，国内经济形势好转，经济统制开始废除，以统制为前提的倾斜生产方式开始被产业合理化政策所取代。

内外形势的剧变，既为日本海运造船业的复兴提供了有利的契机，也提出了新的课题。有利的方面是：美国已单方面宣布停止日本的包括船舶及造船设备在内的一切战争赔偿，取消对日本海运及造船方面的一切限制，而朝鲜战争的“外需”，导致世界性贸易量的扩大和外航运力紧张，这就为日本急剧扩大贸易规模、重振海运造船业提供了难得的良机。面临的课题是：在民间资金不足状况没有根本改善的现实情况下，为保证重点产业的复兴和发展，还必须依靠政府财政资金，实行计划造船。而美援回头资金不仅数量有限，使用上也仍然受到美国占领当局的监督限制，而且其首要融资对象是电力，对造船业的融资不易扩大；再就是在废除统制，解散船舶公团及推行产业合理化的大前提下，必须根据以往的经验教训，考虑建立一种制度上更能保证计划造船效率而又易于排除官僚专断和“外部”势力干扰的、体现民主的方式，以更为合理的客观标准，选择船主和造船厂，提高计划造船的实效。造船业合理化审议会由此应运而生。

计划造船期间官产学的合作，可以从造船业合理化审议会（简称“造合审”）的活动记录窥知一斑。据《石川一郎文书》档案资料，运输省造船业合理化审议会于1950年8月成立，1951年8月改组。改组前的“造合审”下设若干个部，主要工作任务是回答1950年8月11日运输大臣提出的《造船业合理化应采取什么对策》的咨询。[23]

1951年6月23日，运输省《设置法修改法》（第245号法律）增设造船业合理化审议会项规定，“造合审”将“根据运输大臣的咨询，调查审议造船业合理化的有关事项”[24]。同日，题为《造船业合理化审议会令》第229号政令颁布。该政令规定，“造合审”的任务是调查审议造船业合理化的有关事项，回答主管大臣的咨询，并向其他省厅大臣提出有关建议。“造合审”委员由运输大臣从政府有关行政机关的官员和民间有识之士中选择任命，任期半年并可连任一届，人数在30以内。审议会委员长由委员互选产生，委员会下可设部及专门委员会，其负责人由委员长指定。审议会的日常工作由运输省船舶局处理。[25]

同年8月27日，根据上述法律和政令，新的造船业合理化审议会成立，其正式成员由官、民两部分人构成。官方除运输省两位次官外，还包括大藏省、通产省、经济安定本部等主要经济官厅首脑，以及日本银行、开发银行、兴业银行等政府金融机构的负责人。民间人士一部分来自经济团体，这可能是考虑他们容易站在较为客观、公正的立场上，从经济界全局的利益出发发表意见。大部分民间委员来自海运、造船和钢铁行业的大型企业，这些人最了解造船及相关产业的实际情况，但容易从主观立场出发，竭力维护各自行业及企业的利益。来自经济团体的委员相对具有中立性质，有可能在审议会中发挥协调作用，“经团联”会长石川一郎当选为“造合审”委员长概出此因。值得注意的一点是，“造合审”中没有一个学者出身的委员，这与产业合理化审议会的构成不尽相同。这一点或可说明，较之“产合审”，“造合审”规模虽小，却是更具实务性的审议机构。

朝鲜战争爆发后，一度出现世界性海运业运力紧张局面，船舶价格和海运运费上涨。趁此“天赐良机”，日本政府于1950年12月做出扩充外航运力的决定，其对策之一是扩大计划造船。于是，1951年度的第七次计划造船重点为建造万吨级大型油货轮，总吨位40万吨。这次计划分两期实施，前期从同年2月招标，最后决定建造油货轮28艘，计20.4万吨。当时第七次后期计划造船的部署迫在眉睫，运输大臣向“造合审”提出了《在回头资金援助下如何制定选择船主及造船厂的基本方针》的咨询。

对此，“造合审”从1951年8月27日举行第一次全会，到同年11月22日完成答询书，历时三个月。其间正式召开两次全会、四次建议小委员会、两次咨询委员会。从审议的内容看，其活动可分为两个阶段。

第一阶段自1951年8月27日至同年11月10日，主要议题是造船数量、资金与船价问题。

8月27日的“造合审”全体会议，首先由全体委员推选出“经团联”会长石川一郎任委员长，接着听取了运输省事务次官秋山龙关于日本造船业现状的介绍，以及船舶局监督课长土屋关于以往船主、船厂选择经纬的说明。会议认为，在审议船主和造船厂的选择标准之前，首先应确定第七次后期计划造多少吨船与造船资金问题。会议决定成立“建议小委员会”，具体审议有关事项。

第一、二次建议小委员会分别于9月8日和9月15日召开。运输省的十名局课长列席会议。运输省发放的会议参考资料表明，日本的造船价格远比当时的英国高。大型货轮每吨价格为14.1万日元，万吨级油轮每吨价格为11.5万日元，分别比英国高26%和17%。船价过高的一大原因是日本的船用厚板钢材昂贵，其日本市场价格与国际市场价格分别为每吨5.35万日元和2.88万日元，前者价格比后者高出85%以上。[26]

审议中，委员们发言热烈，各执其词，“列席”的运输省局课长们也都直接参加了讨论。其一，关于造船数量问题，小委员会认识到船价上涨后，由于资金紧张，实现年初计划的20万吨难度极大，但一致同意维持计划不变。其二，关于如何降低船用钢材价格以保证低船价问题，日本邮船社长浅尾委员主张继续维持钢铁二重价格。西日本重工社长丹羽委员也认为钢价太高并非钢铁工业自身的问题，故给这些行业补助几个钱，“日本财政不致崩溃”。而富士制铁社长永野重雄委员和稻山嘉宽代理委员则担心再搞补贴会引起维护统制的非议。对此，兴业银行理事长川北祯一委员马上反驳说：“任何国家都在搞直接或间接补助，日本若无所事事，任何时候也解决不了问题。”列席会议的运输省船舶局长甘利也认为，钢铁实行二重价格“适合时宜”[27]。结果，小委员会决定向有关方面提出钢铁补贴建议。其三，关于船价问题。这是会议一开始就引起激烈争辩的难题。运输省根据自己的测算，认为第七次后期计划造船每吨单价为14万日元，而造船协会方面坚持认为不少于16万日元，其他民间委员及来自城市银行的委员基本同意后者的看法。第一次小委员会会议上，因官、民意见不一，此问题没有结论。但在第二次小委员会上，运输省方面作出让步，决定收回每吨14万日元建造费的意见。与造船单价问题紧密关联。其四，造船资金的筹措问题，这是审议过程中争论的焦点。运输省方面希望城市银行至少承担50%融资，而银行方面代表则一再声称资金紧张，且投资风险太大，只能出两成资金，余者应由政府财政融资解决，帝国银行社长佐藤喜一郎委员是这种意见的代表，发言时态度强硬，毫不妥协。[28]结果此问题悬而未决。

10月底，运输省根据两次建议小委员会审议意见，向内阁会议汇报了第七次后期计划造船初步设想。即造船20万吨，政府美援回头资金融资比例不低于50%。而在同一会议上，大藏省和经济安定本部也向内阁提出了造船10万吨及15万吨的方案。结果没有就造船规模拿出意见，而是要求运输省通过“造合审”继续审议造船单价能否降低、政府融资比例能否减少及企业能否另筹资金问题。10月29日，紧急召开第三次建议小委员会。经过激烈的争论，小委员会形成如下决议：造船单价每吨至少不低于14万日元；造船规模仍坚持20万吨，但被压缩到15万吨也只好接受；呼吁政府通过开发银行向造船业融资。[29]

11月9日，内阁会议折中采纳了大藏省和经济安定本部的方案，决定第七次后期计划造船15万吨，回头资金融资仍维持35亿日元，这意味着财政融资比例大大低于运输省及“造合审”希望的50%，已由原计划每吨融资7万日元减少到5万日元。政府的意图是，在财政融资额不变的前提下，多造5万吨船。翌日，建议小委员会紧急召开第四次会议。既然内阁已作出决议，会议对15万吨造船计划已无异议。只是对政府融资比例下降倍感失望，会议为一种沮丧情绪所笼罩。委员们认为城市银行无论如何难以承受如此巨大的融资负担，纷纷请求开发银行雪里送炭。其时开发银行总裁小林中委员派梅野代理出席会议。梅野在会上透露，开发银行正研究向造船业融资20亿日元。委员们大喜过望，石川委员长当日火速将一份“开发银行融资建议书”呈递给运输大臣。[30]

第二阶段自1951年11月16日至22日，其内容为审议、制定选择船主及造船厂的有关政策，其间举行了两次咨询小委员会会议和第二次“造合审”全会。

第一次咨询小委员会围绕着11月9日内阁决议精神，详细讨论了选择船主及造船厂的有关政策性问题，决定委托船舶局汇总审议内容，制定政策纲要。11月21日，第二次咨询小委员会召开，逐条审议了船舶局草拟的船主及造船厂选择标准方案。次日，第二次“造合审”全会召开，通过船主及造船厂选择标准方案，并以“造合审”委员长石川一郎的名义，正式向运输大臣作出答询。

从两次咨询小委员会会议的审议内容来看，“造合审”提出的主要政策性意见是：

（1）造船计划优先考虑重点航线的需要。当时船舶缺口最大的是日本至纽约航线，有关海运公司强烈呼吁政府对此重点融资。由于政府及运输省支持这种意见，遂压制了“造合审”部分委员的强烈抵制，作为一项政策方针予以推行。[31]（2）船主优先于造船厂。这一规定与以往历次计划造船的选择标准迥异。标志着从第七次后期计划造船开始，日本政府放弃了造船厂优先这一偏重援助造船业的政策，把海运造船政策更加紧密地系为一体，以发展重点航线、扩大出口船舶为直接目标，使造船业根据市场的需求，在竞争中求得生存和发展。（3）优先发展大型高速船，即适应世界海运造船业发展趋势，优先发展主机动力54马力以上、航速16节以上的大型油货轮。（4）对大小船主不区别对待，船主无论规模大小，只要其信用可靠，均有中标机会。（5）船主投标时仍须提交“融资保证书”。审议此项方针时争议颇大，包括委员长石川一郎在内的大多数委员都主张删掉此项，但运输省次官秋山等官方委员认为舍此无法判断船主的资力。[32]最后决定此项规定仅限此次招标计划，下不为例。（6）在船主及造船厂的选择上不搞平均主义。这项规定在审议时争论几至白热化。野村委员认为，政府资金是援助所有船主的，坚决反对这笔资金专门援助重点航线上的特定船主。而石川一郎马上毫不客气地顶回这种意见，断言声称：“平均主义要不得！”[33]（7）用公听会方式决定船主及造船厂。至此，第七次后期计划造船历经“造合审”长达三个月的审议，终于完成答询报告。12月，运输省颁布了中标船主及造船厂名单。略作调整的第七次后期计划造船总量为货船16艘12.7万吨（16家船厂承建），油轮3艘4.2万吨（3家船厂承建），计16.9万吨。[34]

以上通过对造船业合理化审议会活动的解剖麻雀式的考察，似可得出以下基本认识。

其一，“造合审”这一官民结合的组织形式及其活动，证明日本确实存在着“官民合作”。通过这种形式，“官”和“民”坐在一起，互通信息，自由发表各自的意见，共商产业振兴和发展大计，其审议的内容也多具务实性。从这种意义上说，审议会不应被视为“装饰门面”的机构。

其二，审议会虽不是一种“装饰”，其主导权却基本是由政府即官僚掌握的。设立“造合审”的决定，委员的任命、议题的选择以及日常会务的运筹等权力，都是由日本政府及运输省掌握的，“造合审”归根结底只是个咨询、参谋机构，而不具备决策权。从这个意义上可以说，这是一种政府或官僚主导下的“官民合作”。

其三，计划造船与“造合审”中所体现的官民合作，如实反映了战后日本经济体制及其经济运营中，具有一种计划与民主、控制与自由互相制约的基本特征。50年代初期推行计划造船的直接结果，使战后海运造船业在众多产业中率先实现复兴，并于1954年迎来战后第一次船舶出口热潮。1956年，日本造船总吨位超过170万吨，创造了造船和船舶出口两项世界第一，此后亦长期在国际上独占鳌头。

其四，“造合审”未能排除计划造船中的某些弊端。成立“造合审”的初衷之一，是使计划造船更趋公开化、民主化、合理化。然而事与愿违，围绕计划造船的不正当活动有增无减。1954年1月，一起大规模行贿受贿事件被揭发，包括“造合审”委员日本造船工业会长丹羽周夫、副会长土光敏夫在内的71人被捕，当时的自民党干事长佐藤荣作涉嫌。从这个意义上说，以审议会为联系手段的官民合作，也可以为保护特定集团或个人的利益，提供“官民勾结”的便利场所。[35]

注释

[1]鹤田俊正：《战后日本的经济政策》，日本经济新闻社，1984年，第160页。

[2]参见稻村香一郎、安间昭雄编《税务折旧便览》，税务经理协会，1959年，第95—97页。

[3]这一五年计划原计划期间是1958至1962年，中间经过调整，因此实际下限完成期是1964年。

[4]国民经济协会：《日本经济的现实》，太平书房，1947年，第18—19页。

[5]川崎巳三郎：《战后经济危机的发展过程》，研进社，1948年，第265页。

[6]通商产业省编：《通商产业政策史》第6卷，通商产业调查会，1990年，第451页。

[7]经济企划厅编：《战后日本的资本积累与企业经营》，至诚堂，1957年，第74页。

[8]经济企划厅编：《战后日本的资本积累与企业经营》，至诚堂，1957年，第71页。

[9]通商产业省编：《通商产业政策史》第1卷，通商产业调查会，1994年，第291页。

[10]小宫隆太郎等编：《日本的产业政策》，东京大学出版会，1981年，第263页。

[11]通产省编：《商工政策史》第10卷《产业合理化》（下），商工政策史刊行会，1972年，第367—369页。

[12]小宫隆太郎等编：《日本的产业政策》，东京大学出版会，1981年，第38页。

[13]有泽广巳、稻叶秀三编：《资料·战后二十年史》2（经济），日本评论社，1966年，第190—191页。

[14]通产省编：《通商产业政策史》第6卷，通商产业调查会，1990年，第533页。

[15]通产省编：《通商产业政策史》第1卷，通商产业调查会，1994年，第303页。

[16]通产省编：《通商产业政策史》第6卷，通商产业调查会，1990年，第516页。

[17]安藤良雄编：《日本近代经济史要览》，东京大学出版会，1981年，第150页。

[18]日语中简称“机振法”，是1956年6月15日颁布的第145号法律，原定有效期限为五年，1961、1966年又分别延长实施五年。1971年与1957年颁布并一直延长实施下来的《振兴电子工业临时措施法》（日语简称“电振法”）并为一法，即《振兴特殊电子工业及特殊机械工业临时措施法》（日语简称“机电法”），1976年，“机电法”又演进为《机械情报产业临时措施法》（日语简称“机情法”）。

[19]参见桥本寿朗《经济高速发展中日本政府、行业团体和企业——以振兴机械工业临时措施法为例》，见复旦大学日本研究中心编《日本政府在经济现代化过程中的作用》，复旦大学出版社1995年，第130—131页。

[20]太田房江等：《战后复兴期的产业政策》，通商产业研究所，1993年，第47页统计表。

[21]原文刊于南开大学日本研究中心编《日本研究论集》3，天津人民出版社，1999年。

[22]寺谷武明：《造船业的复兴与发展》，日本经济评论社，1993年版，第102页。

[23]在这份题为《造船业合理化应采取什么对策》的答询书中，“造合审”提出以下八项建议，即目标船价每吨7.3万日元，年度造船计40万吨，为保证上述低船价，改善主机生产技术，推广焊接法，推进合理化；船用特种钢材应通过改造设备生产技术和政府财政补贴措施降低价格；通过技术改造，尽快生产出适合焊接的船用钢材，加强政府与民间关于造船技术的研究与合作，为保证造船计划，政府的美援回头资金融资至少保证总资金需求的70%，降低造船融资利息，特别是政府融资利息。见东京大学经济学部图书馆藏《石川一郎文书》K48-3。

[24]东京大学经济学部图书馆藏：《石川一郎文书》K48-3。

[25]东京大学经济学部图书馆藏：《石川一郎文书》K48-3。

[26]1951年9月6日运输省船舶局：《钢材价格为中心的日英造船船价比较》，东京大学经济学部图书馆藏：《石川一郎文书》K48-3。

[27]1951年9月15日“造合审”第二次建议小委员会议记录。东京大学经济学部图书馆藏：《石川一郎文书》K48-1。

[28]1951年9月8日“造合审”第一次建议小委员会议记录。东京大学经济学部图书馆藏：《石川一郎文书》K48-1。

[29]1951年10月29日“造合审”第三次建议小委员会议记录。东京大学经济学部图书馆藏《石川一郎文书》K48-4。

[30]1951年11月9日“造合审”第四次建议小委员会议记录。东京大学经济学部图书馆藏《石川一郎文书》K48-4。

[31]1951年11月16日“造合审”第一次咨询小委员会议记录。东京大学经济学部图书馆藏《石川一郎文书》K48-4。

[32]1951年11月16日“造合审”第一次咨询小委员会议记录。东京大学经济学部图书馆藏《石川一郎文书》K48-4。

[33]1951年11月21日“造合审”第二次咨询小委员会议记录。东京大学经济学部图书馆藏《石川一郎文书》K48-4。

[34]中敬一郎：《战后日本的海运与造船》，日本经济评论社，1992年版，第80页。

[35]原文刊于《日本问题研究资料》1995年3期，此处有删节和改动。