19世纪六七十年代，资本主义体系已经在世界上取得了决定性胜利，它要求一切落后的国家和地区，服从资本主义的秩序。明治初年的日本，资本主义列强根据既有的一系列不平等条约，仍在日本享有治外法权、协定关税、最惠国待遇、居留地、驻军权等种种特权；另一方面，列强将大量的商品输入日本，侵蚀、瓦解着日本固有的封建经济结构。日本尚未摆脱沦为殖民地或半殖民地的危险。面对这一严酷的现实，明治政府业已深切感到，日本要想独立生存，必须走资本主义道路，当务之急是“殖产兴业”。

当时的日本，正处于历史性转变时期，封建的生产关系尚未破除，资本主义秩序尚未确立。正如大隈重信所说，在明治前十年里，“人心惶惶，盛传不日发生内乱之流言……佐贺江藤新平之乱，长州前原一诚之乱，大乐源太郎之乱，肥后神风连之乱，秋月之乱，最后爆发鹿儿岛之乱，五六年间，几无宁岁。其间各处之小动乱，性质虽有不同，但农民起义各处蜂起，小者不计其数，大者前后达十八次”[1]。当此动乱之秋，即便有志兴办资本主义产业者，一时也不敢动。

从资本积累情况看，当时的日本，还是个以自然经济为主的落后国家。尽管在某些地区早已出现资本主义的萌芽，也因长期闭关锁国和封建制度的束缚与摧残，发展缓慢。在农村和城市中，存在着一定数量的寄生地主和商人，但就其拥有的财力而言，远不能兴办巨大投资的近代企业。而像三井、鸿池、小野等名声显赫的少数巨商，虽然聚敛了大量资财，但那是在幕藩体制的长期庇护下，依靠垄断江户、大阪等城市批发行特权，用放高利贷等手段，攫取商业高利贷利润的结果；并且主要用于谋求商业高利贷资本的增值，其本身并未进入资本主义再生产过程。因此，这种商业高利贷资本，只能是潜在的工业资本，尚有待向以资本增值为目的工业资本转化。但是，地主、商人及特权巨商，顽固地信守传统的价值观，习惯于出租土地、商业投机、放高利贷等旧有的榨取方式，缺乏兴办新事业的冒险精神，因为近代工业生产对他们说来还完全是陌生的，他们既不懂技术，也不会管理。要使这些与封建生产关系有着千丝万缕联系的财富所有者转化为近代社会的资本家、企业家，需要一个过程。

资本主义生产活动的另一要求是雇佣劳动大军的形成，在当时的日本，家庭手工业生产还处于从属农业生产的位置，并受到封建关系的严重束缚。城市手工业者人数有限，技术落后，且受到行会的限制。由于地税改革和士族制度改革刚刚开始，各种封建关系尚待破除，生产者与生产资料分离的条件尚不成熟，近代雇佣劳动大军尚未形成。

上述情况表明，明治初年的日本，既没有适应私人资本主义发展的社会环境，又缺乏资本主义发展的物质基础。而现实又要求日本必须刻不容缓地走上资本主义道路，发展资本主义经济。明治初年的官办企业便是这一特定历史条件下的产物。

1874年，即岩仓使节团出访欧美归来的第二年，内务卿大久保利通向政府提交了《关于殖产兴业的意见书》，全面阐述了“殖产兴业”的政策思想。大久保认为：“大凡国之强弱，在于人民之贫富；人民之贫富，系于物产之多寡；而物产之多寡，起源于是否勉励人民之工业。然寻其源头，未尝不依赖于政府官员诱导奖励之力。”“但维新以来，多系盲目慕外饰虚，治绩至今止于表皮而已……至于殖产兴业之事，效验尚不多见，民产国用似日见减缩。此盖因民智未开，不能通时势之变而营有益之业；亦因政府官员不意于兹，提携诱导不利所致……宜按国之风土民俗，民之性情知识，判定其方法，以此为今日行政之根轴，保护其已开成者，诱导其未就绪者。”[2]大久保是明治初期政府的铁腕人物，他当政的时期曾被称作“大久保时代”，因此，他的思想和言论，实际上代表着明治政府的观点。

事实上，当时负责发展资本主义工业的两大部门（不包括军事工业）——内务省和工都省，正是在上述思想指导下开展活动的。《内务省沿革报告》载：“本局之事业，旨在劝奖百工，繁殖人民之事业……然皆系本邦未曾有之事业，作业不如意，年年资金亏损。若由此着意于理财，努力于盈利收入，则违背劝业之本旨。”[3]内务省《劝农局处务条例》第三十三条规定得更为明确：“除本局业务外，兴办生产事业亦属急务，但人民还没有这种意愿，所以暂且创办官立事业，示以实利，以诱导人民，故称之为临时事业。”[4]该省所辖的各个企业，当时都称为“模范”工厂，率先进行工业生产试验。例如，1872年6月，政府在群马县建立富冈缫丝所，引进全套法国设备，聘请法国技师做教习，同时招聘女工入厂操作。政府在设所告谕中宣称：“有志制丝者，许入厂参观工业之操作，机器之运转。……官府雇用女工，意欲传习精妙之工业，移之充任各地制丝教师。人民宜去疑惑，速应其雇佣。总之官府捐巨款创此事业，决非与民争利，意在造精良之蚕丝，以示利民之实证。”[5]直到明治政府宣布处理官办企业之时，仍重申建立官办企业的初旨在于“诱导工业。政府常设之诸工厂，随其组织整备，最初计划事业渐举，解官厅所有归之于人民经营”[6]。上述引语均援自官方文件，其中必不乏冠冕堂皇之辞。尽管如此，仍可得出这样的结论，即：明治政府建立官办企业的“本旨”和“最初计划”，并非要政府垄断工业，富实国库，而是意在通过政府的示范，诱民以利，为民间发展工业培养技术、管理人才，摸索、积累“兴业”经验，实现民富国强。官办企业的拍卖是这一政策思想的延续。