1873年10月，岩仓使节团结束了对欧美十二国的考察访问返回日本，由此，明治初年的改革进入一个新阶段，也给海运业的发展带来了决定性转机。

出访前的明治政府，虽有学西方，走资本主义道路的愿望和要求，但因种种原因，对“内政如何改革，法律如何制定，政务施行何种方略，外交以何为标准……”等一系列重大问题，尚缺乏理论认识和实践经验，因而不可能有完整的发展规划，在政策的制定上难免是“分散的、随机性的”。[7]而出访后以大久保为首的明治政府，已在实地考察研究西方资本主义制度的基础上，形成了全面改造和建设日本的总体设想，确立了产业与商贸发展并重的思想，把殖产兴业扩大到农业、轻工业、商业、外贸等广泛领域，旨在使各产业互相促进，协调发展，并采取“已建成者保护之，尚未就绪者诱导之”[8]等劝导保护私人资本的措施。

殖产兴业的全面展开，必然对海运业提出更高的要求。这一点在岩仓使节团访问欧美时，有了更为深刻的认识。在美国，使节团考察了北美的湖河运输业，对美国内陆水运盛况感叹不已，认为像日本这样的“环海之邦”，“适合运河漕舟”。[9]在英国，使节团先后参观访问了许多港口、码头设施、造船厂，研究了英国航海法，额受教益和启发。使节团副使大久保利通回国不久，在呈送政府的建议书中说：英国那样的“小国”之所以能够称雄世界，除其工业发达外，“据环球漕运之利”，也是振兴工商业，使国家臻于强盛的重要原因。英国海运业的发达，除其“占岛屿之地，得港湾之便”外，还因其“奋然制定前古殊有之航海法”，以便“增加其国船舶数量，使国民熟练航海之术”；“杜绝外国产品滥入，保护国内工业而使之昌盛”。大久保认为，日本的“地形与天然之利与英国类似”，应当以英国为“规范”，充分利用自然优势、大力扶植发展海运业。[10]当时掌管财政大权的大藏卿大隈重信则在批判总结前期交通建设经验教训的基础上，明确提出优先发展海运业的主张。1875年1月，大隈在提交给政府的建议书（即所谓“二议五策”）中指出，岛国日本“天意殆在专以此资助海上运漕交通而立其国”。发展铁路运输业，耗资费力，急难见效，同发展海运业相比“难易悬绝”，因此“首先依天然之地形，收运漕交通之便益，实为我国先行之要务”。[11]这表明，在优先发展海运业上，明治政府的主要决策者已达成了共识。

1875年，日本政府以琉球漂流民被台湾土著杀害为借口，悍然出兵侵略台湾。事前，明治政府本打算雇用美国太平洋邮船公司担任军事运输，但美国政府基于某种原因，宣布局外中立，太平洋邮船公司拒绝受雇，英国也从维护在华利益考虑表示了同样的立场。缺乏思想准备的明治政府只好采取紧急措施，拨出150多万日元巨款，从国外购入13艘轮船，以解燃眉之急。这就更加触发了明治政府发展海运业的迫切感，并把研究制定近代海运政策提到议事日程上来。1875年5月，内务卿大久保利通向政府递交了《关于商船掌管之议》建议书，就今后应如何掌管商船事务，如何发展海运问题，全面阐述了自己的战略设想，这是确定日本近代海运政策的—个纲领性文件。大久保提出了“海运三策”供政府参考，其要点是：（一）民间自由经营海运业；（二）政府监督保护下的民有民营海运业；（三）政府直接经营海运业。[12]大久保认为，采用第一种方案，必须着手制定各种规则条例，对船主和海员进行整顿，实行起来很困难。如果采用第二种方案，则应由政府设专职官员统辖全国商船，鼓励私人合办海运公司。为解决与美国太平洋邮船公司竞争造成的损失，政府应采取特别补助措施，将大藏省所属船舶及下放给邮政轮船公司的船舶全部收回，无偿处理给新设公司，并给予补助金。同时规定私人公司有接受政府监督检查的义务，保证政府随时调用。大久保认为，这种方法，明确划分了政府和私人事业的区别，虽不由政府经营，实际效果“恰与政府专门掌管一样”[13]。如果采用第三种方案，可以凭借政府的力量买下美国太平洋邮船公司横滨至上海支线的船舶，扫除日本近海的障碍，但这需要政府拿出百万日元以上巨额资金，并且官办事业容易产生冗费，挫伤民营海运业的积极性，从大局着眼，不利于国家发展。显然，大久保倾向第二种方案。

同年7月，明治政府决定采取第二种方案，确定了在政府监督保护下民有民营的海运政策。