“资产阶级社会的真实任务是建立世界市场（至少一个轮廓）和以这种市场为基础的生产。”[1]日本开国后，欧美商船纷至沓来，日甚一日地将工业品连同近代文明一起倾销日本，急剧地侵蚀瓦解着日本经济和社会。具体说来，欧美商人利用不平等条约，以雄厚的资本为后盾，把持日本的对外贸易权，在日本各开放港居留地上办商馆，推销商品，并掠取资源。强大的外国商船队频繁往来于日本沿海，与居留地上的外商结为一体，构成所谓“居留地贸易体系”。特别是1870年美国太平洋邮船公司开设横滨至上海支线后，完全压倒了日本传统海运业，使日本对外贸易形势更为不利。据统计，自1869年（明治二年）起，日本对外贸易连年入超，到1874年止，入超总额已多达5075万日元。[2]在1874年进出口贸易总额中，外商经办的比重竟占99.56%。[3]这种状况不仅直接打击了日本的传统产业，而且导致物价连年上涨，金银币大量外流。

为了改变这一状况，明治政府成立伊始，便提出“殖产兴业”“富国强兵”口号，旨在加快发展国内产业，自强图存。但是，当时的经济基础薄弱，从海运业看，直到开国前，海运还完全依赖远落后于时代的和式风帆船。到明治政府成立后收缴各藩轮船时，全国不过有35艘轮船，15468吨，11艘洋式风帆船，2457吨。[4]这便是明治初年日本从事近代海运业的微薄家底。

明治初年，为了发展海运业，新政府采取了以下措施。

一是颁布有关法令，鼓励私人海运业。1869年2月，明治政府宣布，“今后直至百姓町人，皆准持有洋式风帆蒸汽船。”[5]次年3月，又颁布《邮政商船规则》，宣称“给持有洋式轮船者优厚照顾”[6]。

二是成立海运业管理机构。1868年1月，政府设立国内事务科（后改为国内事务局），负责京畿事务和“各地水陆运输”；同年闰4月，又在会计官下设立驿递司，负责水陆运输；1869年7月后，该机构两次归民部省管辖，又两次转归大藏省所属（即大藏省通商司及后来的驿递司）。及至1874午1月内务省建立后，驿递司由大藏省转入内务省，并改称驿递局，除负责水陆运输外，还掌管国内外邮便、国内商船等业务。

三是直接创办半官半民的海运公司。1870年1月，明治政府联合三井及大阪、东京商人，在通商司管辖下，建立“漕运公司”，包括2艘政府下放船在内，该公司共有轮船13艘，开辟东京到大阪每月三次的定期航线，因轮船破旧，经营不善，不到一年，便损失12万日元，次年遂告解散。1872年8月，明治政府两次联合三井、鸿池等富豪，新建半官半民的“日本邮政轮船公司”，将废藩置县后收缴的16艘轮船，以25万日元、15年还清为条件交给该公司使用，并发给该公司每年60万日元补助金；此外，还给予该公司承担全国贡米运输、邮便传送等专利。在政府的保护参与下，该公司开辟了东京、大阪、函馆、石卷等航线。结果也因经营不利等原因，发展前途暗淡。

可见，明治初年对海运业的管理和扶持，临时对策色彩浓厚，振兴海运业还必须有更加长远的战略考虑和更大力度的支持措施。