1990年代初，日本政党出现分化组合的大动**局面，尤其是自民党的分裂最为突出。自1992年至1993年的1年多时间里，自民党连续出现大小分裂达7次之多。除日本新党、新生党和先驱新党之外，还有改革之会（原自民党总务会长西冈武夫为会长）、自由党（原渡边派骨干柿泽弘治为党首）、新党未来（前总务厅长官鹿野道彦为党首）、高志会（前首相海部俊树为会长）。当然，在上述7次分裂中，新生党和先驱新党的另起炉灶对自民党的打击最大。

自从宫泽首相宣布解散众议院以后，各政党便以大选后的联合政权为目标，展开了紧锣密鼓的活动。作为看守内阁的自民党，预感到大选后议席将低于半数，便积极开展针对日本新党和先驱新党的工作，企图建立一个同宗同质的三个保守党的联合政权。以羽田为首的新生党，则计划与原来的四个在野党（社会、公明、民社和社民联合）建立五党联合政权。但经过测算之后，新生等五党议席总数只有195席，不但不足半数，而且少于自民党的223席。于是，新生党代表干事小泽一郎决定调整战略，放弃由羽田出任首相的主张，推举日本新党代表细川护熙出任首相。这样，共有48个议席的日本新党和先驱新党便成为联合政权的决定性因素，他们倒向谁，谁便可以组阁。

日本新党在1992年5月成立时曾强调，为打破事实上长达近半个世纪的一党支配体制，必须进行政治改革。此后，细川又提出，日本新党的首要任务是建立取代自民党的政权。他在1993年5月庆祝日本新党成立一周年时又提出，为了完成政权交替的战略任务，应建立一个“政权交替期成同盟”。[1]

但是，新生党成立后，非自民联合政权即将诞生之际，细川又表示要与新生党和其他现有的在野党划清界限，甚至说什么“如果后藤田正晴或海部俊树这样的改革派掌握了自民党的主导权，也有可能与自民党联手”。[2]这样一来，就等于细川自己主动放弃了原先他反复强调的政权交替主张。

细川的这一态度起到了阻止现有在野党加新生党加日本新党和先驱新党通过大联合有可能建立新政权的作用。因为如果日本新党和先驱新党不参加联合政权，那么，非自民联合在数量上就不可能超过自民党。而如果日本新党与自民党联手，自民党就可能获得过半数议席而继续维持政权。

从细川的言行看，日本新党有可能选择以下三条道路之中的一条：第一，采取完全中立主义，充当第三势力，当自民、非自民联合都未能过半数的情况下，日本新党则可以掌握主导权，倒向哪边，哪边就可以掌权；第二，作为自民党的补充势力，实行阁外合作。但是，日本新党一向标榜自己是非自民党势力，如若支持自民党，则有欺骗国民、自食其言之嫌，一旦选择这条道路，日本新党便会失信于民；第三，参加非自民联合政权。细川并没有否定参加联合政权，而且可能性还是有的。

日本新党和先驱新党经过反复权衡，认为加入自民党的联合内阁，最多只能分到二三个阁僚的职务，而且有损于形象；与五党联合，则可以得到首相交椅，而且可以实现建立“政治改革政权”的夙愿。7月22日，日本新党代表细川护熙明确表示：“希望建立非自民党政权。”随后，先驱新党党首武村正义也表示：“非自民党势力更热心于改革，应成为新政权的核心。”[3]7月23日，日本新党和先驱新党召开联席干事会，细川、武村两代表会见记者时，表示要建立“政治改革政权”，并发表了拟定以小选举区比例代表并立制为主要内容的政治改革法案等的基本政策。第二天，社会、新生、公明、民社、社民联等非自民五党召开会议，决定原则上同意接受日本新党和先驱新党的主张。7月27日，细川、武村代表决定参加七党联盟。28日，七党首脑就建立非自民党联合政权达成一致意见，于是，建立非自民党政权始成定局。同一天，新生党代表干事小泽一郎会见记者时表示，非自民党政权首相人选不一定非羽田孜不可，这是一个意味深长的暗示（据说早在7月22日细川、小泽会谈时就已定下了这一意向），这时人们已经预感到细川护熙将出任首相。7月29日，非自民“七党一会派”举行党首会谈，决定日本新党代表细川护熙为统一首相候选人，众议院议长候选人则从社会党里产生（8月3日，社会党委员长土井多贺子同意出任议长）。至此，人们终于明白，这一结果完全是按照小泽一郎的谋划进行的。

1993年8月5日，宫泽内阁总辞职，从而自民党成为日本宪政史上最大的在野党。日本新党和先驱新党成立院内统一会派“先驱日本新党”，社会党和社民联也继续维持统一会派。6日，日本新党、新生党、先驱新党、社会党、公明党、民社党、社民联和参议院民主改革联盟这七党一会派所推荐的首相候选人细川护熙当选为日本第79任首相。8月9日，以细川为首相的八党派联合内阁成立（1993.8.9—1994.4.8）。新政府的成立，打破了1955年以来自民党独掌政权的局面，38年来在日本出现了第一个“八党派”联合政权。同一天，社会党委员长土井多贺子被选举为众议院议长，形成了“吴越同舟”的局面。

在这次政权更迭中，小泽一郎是个呼风唤雨的关键人物。他首先把出任首相呼声很高的羽田孜压下去，再把细川护熙抬出来，然后又推举土井多贺子为众议院议长。细川当时人气正旺，被视为“平成时代改造社会”的带头人。土井多贺子则在1989年（平成元年）参议院选举时，因展开反对消费税斗争而名噪一时，在日本国民中的形象不亚于细川。小泽一郎的这两手都很高明：推出细川当首相，切断了日本新党与自民党的联系；推出土井当议长，控制了社会党左派的“造反”。这两手引起自民党内部的混乱，自民党陷入无政府状态，而细川联合政权趁此机会得以顺利启航。

非自民联合政权成立的真正原因，是自民党领导层的无能、无所作为和缺乏维持政权的信心。换言之，是自民党自我崩溃所导致的结果。这便是1993年夏细川联合政权诞生的秘密所在。

在联合政权中，除首相一职出于战略考虑由日本新党代表细川护熙担任外，副首相、外务、大藏、通产、防务等重要职务均由新生党出任，说明新生党处于政权的核心地位，新生党党首羽田孜任副首相兼外务大臣。而内阁中的第一大党社会党也获得6个职位，数量上最多，起到安抚和牵制社会党的作用。其他各党则处于相对次要和从属的地位。

社会党加入细川联合政权，是以放弃其一贯主张为前提条件的，换言之，社会党参加联合政权本身，便说明原来的社会党已不复存在。

由包括部分自民党在内的非自民势力组成的细川联合政权的最大功绩，就是把连续执政38年的自民党推向了在野的地位。自民党迎来了建党以来痛苦而暗淡的“严冬时代”。

在长期执政的几十年内，自民党并非一无是处。但是，大凡长期政权，容易派生出既得权益结构。财界、业界、官僚机构等既得利益集团是支撑自民党统治的前提条件，但同时也是不思改革和相互勾结的温床，而且，由于新鲜血液难以注入，“密室政治”横行，制定政策缺乏透明度。非自民势力正是为了改变这一状况才联合在一起的。

细川联合政权的诞生，使原本默默无闻的细川护熙，一时间成了“日本政坛新星”。

细川出身于豪门世家，其祖父原为日本侯爵，外祖父近卫文麿曾任日本首相。细川早年毕业于日本上智大学，曾任《朝日新闻》社记者。步入政坛后属于田中派。1983年45岁时竞选担任熊本县知事，是日本最年轻的知事。但是，担任两届知事之后，留下一句“权不十年”的名言而辞职。[4]辞职后，他提出要改变日本政治必须实行政权交替的主张。为此，他于1992年5月组建日本新党，并自任代表。由于日本新党自成立之日起就主张改革，赢得很多欢迎革新的日本选民的支持，因而在1993年7月的大选中，一举获得36个众议院议席。细川主张摧毁政界与财界之间的腐败政治结构，改革政治制度，尊重日本现行宪法。所以，细川的上台，与其说他得益于贵族出身的背景，不如说他作为战后派政治家，正好赶上了政治转换期，广大国民寄希望于像他这样的新型政治家。从这一意义上讲，细川可以说是“时代之子”。[5]

细川内阁成立后，国民对新政府表示出很高的热情。《朝日新闻》9月8日的民意测验表明，新政府的支持率为71%，NHK的类似调查为70%，而其他机构的调查结果，有的甚至高达83%。这是对历届内阁在“刚成立时的支持率”调查史上的最高值。堪与细川内阁相比的是1972年田中内阁成立时62%的支持率。如此高的支持率，反映出日本国民对自民党政治的强烈不满和要求变革的愿望。在“支持理由”中，37%的人是“因为希望政治能有所改变”。[6]

细川内阁获得高支持率的另一个原因，是细川首相个人所具有的新形象博得了日本女性和年轻人的好感。细川自然而睿智的形象符合现代人的口味。在现代政治中，政治家的形象具有决定性意义。细川的个人形象与金丸信、竹下登、宫泽喜一等自民党政治家的古板、缺乏活力形成鲜明对照，给人以新鲜、爽快和充满活力的感觉。

但是，细川政权有一个致命的弱点，那就是它的双重权力结构。所谓双重权力，就是一方面细川作为首相表面上享有最高权力，一方面小泽一郎在背后掌握着实权。在民主政治的体制下，权力和责任必须是一体的。但在双重权力结构之下，权力和责任是分离的，背后的实权者并不负公开的责任，就是说，出了问题他可以逃避责任。这种状况必然导致政治的倒退和腐败。在战后日本政治中，这种双重权力结构不乏其例，田中角荣下台以后，长期操纵日本政坛便是突出的例子。

细川内阁面临许多难题，其中最重要、最需优先解决的问题当属政治改革。

政治改革的口号是田中角荣因“洛克希德事件”下台后，1974年三木内阁上台时提出的，是一个已经议论了近20年的悬而未决的问题。但是，当时自民党内正处于“三角大福中”的派阀抗争之中，政治改革的核心是要解决导致自民党腐败最大原因的政治资金问题。而政治资金是自民党政权久治不愈的痼疾。作为执政党，解决政治资金问题犹如用刀子割自己身上的肉，所以实行起来几乎是不可能的。三木之后的福田、大平、中曾根等历届内阁，不但政治改革毫无进展，而且政治腐败愈演愈烈，及至海部内阁，政治改革问题才又重新提到议事日程。而且，具有讽刺意味的是，支持、促进政治改革问题的却是自民党内最大派阀——竹下派内分裂出来的小泽、羽田等人，到这时，自民党才不得不开始认真考虑“自我净化”问题。

政治改革是联合政府的旗帜，也是内阁中各党政策方面最大的一致点。因此，能否实现政治改革，便成了细川内阁的一块试金石。细川内阁成立伊始，细川首相便在8月10日就任后首次记者招待会上许诺：政治改革法案将在年内成立，如若不能实现，政府将承担政治责任。可见，细川内阁是以政权的命运作赌注来实现政治改革的。为了表明联合内阁对政治改革的重视，还特设一个专门负责政治改革的国务相，由社会党委员长山花贞夫出任。在9月17日召开临时国会的当天，内阁会议便通过了“政治改革相关四法案”，并提交众议院。

政治改革的核心是改革选举制度，建立一种小选区比例代表并立制。法案的核心内容为：众议院定员，小选举区250人，比例代表250人，投票方式为记号式二票制。自民党提出的方案是，小选举区300人，比例代表171人，投票方式为记号式一票制。这两种方案在10月13日开幕的众议院同时开始审议。

临时国会召开3天后的9月20日，细川内阁政治改革大臣易人，新当选社会党委员长的村山富市取代了社会党原委员长山花贞夫。当时，谁都不会想到，就是这位默默无闻的长眉毛老人不久竟登上了首相宝座。

11月18日，众议院全体会议以270票对226票通过了细川内阁提出的政治改革法案，其中13名自民党国会议员投了赞成票，5名社会党议员投了反对票。这是自1988年日本国会开始讨论政治改革问题以来，众议院通过的第一部政治改革法案。但是，细川政府这次通过的“政改方案”，其实是出自当年自民党要推行的“小选举区”制度，以及后来自民党草拟的“政治改革方案”，改革的核心是将原来一个选区选2至6名议员的“中选举区”制，改变为一区只选1名议员的单纯“小选举区”制。日本舆论界认为，法案的“内容距离人们的期待甚远”，实际上是国民的政治改革要求“被改变选举制度所取代”。

但是，众议院通过的上述政改方案，在1994年1月21日参议院全体会议上，又以118票赞成、130票反对被否决。主要原因是不但自民党的参议员反对，社会党中反对引进小选举区制的部分议员也投了反对票，因为在他们看来，该法案一旦通过，社会党就有可能会永远退出政治舞台。

日本法律规定，众议院和参议院对某法案做出不同裁决时，可召开两院协议会协商，协商不成时出现两种可能：要么众议院重新表决，以三分之二以上通过而形成法律；要么成为废案。1994年1月26日，两院协议会召开，协商未果而于27日决裂。于是，28日，细川首相和自民党河野洋平总裁斡旋，通过细川和河野洋平的私下交涉终于达成妥协方案，该方案内容做了有利于自民党的大幅度修改。主要包括：第一，议员名额问题。改为小选举区300名，比例代表区200名，并且将全国划分为11个比例代表区；第二，政治资金问题。对企业的政治捐款加以限制，政府对政党的补助金总额为每年309亿日元（国民人均负担250日元），相当于上一年政党总支出的40%。[7]

1月29日，参众两院全体会议分别以多数赞成通过了这一自三木内阁以来悬而未决的政治改革法案，其中包括《政治资金规正法》和《政党助成法》。最后通过的法案表明，细川内阁向自民党作了大幅度的让步。政改方案的妥协与通过，使朝野政党之间及其内部的矛盾暂时得到了缓和，细川内阁渡过了一次危机。如果该法案成为废案，将导致解散国会或者细川内阁总辞职后的结果。

如何看待细川内阁的这次政治改革，一般认为，这次改革是“保守维新”，即在保守政治的大框架内进行的改革，它推动了日本保守政治的进一步发展，有很大的局限性。实施新选举制度对大党有利，更多地照顾了自民党的利益。政治捐款和政治资金制度的改革，亦不可能切断政治家与金钱的关系，更不可能彻底消除政治腐败。概言之，这次政治改革不是要否定几十年的保守政治，而是要完善和补充之，以建立新型的保守政治体制。

围绕政治改革法案，日本各政党和各界存在着严重分歧。当时，日本的完全失业率为2.6%，景气低迷日趋严重。自民党为了阻止政改法案的通过，提出寻求景气对策应优先于政治改革。但舆论界支持细川等人的政治改革重视派，连一向主张景气对策优先的“经团联”也全力支持政治改革法案的通过。

在联合执政党内部，在政治改革法案问题上也存在严重分歧。官房长官武村正义同意自民党的主张，认为应优先制定有利于景气对策的预算案。但小泽一郎和市川雄一等人支持细川的主张，为此，新年度预算延至年初审议。但是，通过这件事，在政权内部，小泽和武村的矛盾明朗化而且日益加深。

政改法案通过之后，细川内阁并没有从“过渡性内阁”转变为“正式政权”。不久，执政联盟内部的矛盾进一步激化，这主要表现为武村与小泽之争。先驱新党党首武村正义和新生党代表干事小泽一郎原本在政治立场和政策主张上就很不相同。联合政权成立后，二人已有多次交锋，小泽一郎一直把武村正义视为眼中钉，企图借细川之手除掉武村。细川迫于小泽的压力，试图通过内阁改组免去武村的内阁官房长官之职，但遭到社会党、民社党和先驱新党的激烈反对，细川不得不放弃内阁改组。细川内阁改组未成，社会党、民社党和先驱新党与新生党和公明党之间的矛盾却公开化了，双方明争暗斗，使联合政权处于分裂的边缘。

联合政权中第一大党社会党与小泽之间的矛盾也越来越深。在参议院审议选举制度改革法案时，有17名社会党议员违反执政党决定投了反对票，结果致使法案被否决。所以，在小泽看来，社会党在确保执政党国会议员人数方面是必要的，但在改革方面越来越成为“包袱”，只要社会党左派在联合政权中占有一席之地，改革就难以进行。

政治改革法案刚刚公布后的2月3日，细川突然宣布引进税率为7%的“国民福利税”，这一决定既没有和先驱新党党首、官房长官武村正义商量，也没有同联合政权的最大政党社会党打招呼，完全是按照小泽一郎等人的谋划，一时心血**决定的（国民消费税于次日撤回）。甚至想通过改组内阁的手段，把细川昔日的盟友、反对国民消费税的武村正义从官房长官的位子上拉下来，当然这又是小泽一郎等人的主意。细川的这些随意行为，大大损害了他在公众中的形象，也引起社会党和先驱新党的不满，执政党内部裂痕越来越大。

正当细川政权岌岌可危的时候，细川“借佐川快递公司1亿日元”和“参与不正当股票交易”等涉及金钱的问题又被揭露出来。在野的自民党趁此机会穷追不舍，坚持要在国会上传唤证人，细川则严词拒绝，双方争执不下，国会对预算的审议无法进行下去，陷于“空转”状态。在这种情况下，细川不得不宣布“承担政治和道义上的责任”，于1994年4月8日突然辞去首相职务。把在位38年的自民党政权赶下台，具有历史性意义的细川联合政权仅仅存在了不到5个月就这样降下了帷幕。细川的辞职出乎人们的意料，这究竟算是干得漂亮还是果断，仁者见仁，智者见智，总归说明细川其人这种拿得起放得下的作风非同一般。但是，从另一方面讲，细川政权的草草收场，又反映了缺乏政治经验的细川护熙终归不是老道的阴谋家小泽一郎的对手，也无力实现国民的深切期待。

率领众多在野党、高举“政治改革”和“非自民”大旗上台的细川政权何以如此短命？原因固然是多方面的，但要而言之，可以归纳为以下4点：一、如前所述的“金钱丑闻”的影响；二、直接影响国民生活的1994年度预算在国会审议时受阻；三、在联合政权中各执政党之间，尤其是先驱新党党首、官房长官武村正义和新生党代表干事小泽一郎的矛盾日益尖锐；四、在消费税问题上与社会党意见相左，不能达成共识。也就是说，主要原因是细川过多地受到了小泽一郎等人的摆布。这正是双重权力结构所带来的必然结果。

细川表明辞意之后，执政各党内部在谁继任首相的问题上发生分歧，新生党、公明党、日本新党与社会、先驱、民社等四党派处于分裂状态。“呼风唤雨”的小泽一郎再次谋划“细川之后”的首相人选。起初，小泽曾打算让自民党的渡边美智雄出任首相，条件是渡边拉出40名自民党议员加入新生党。这一计划遭到社会党、先驱新党和公明党的反对而流产。在联合执政党就新首相人选之事争吵不休之际，4月12日，自民党总裁河野洋平出马竞选首相。执政各党为了保住政权，一致推举羽田孜为首相候选人，细川也出面呼吁，“要在政界变化的惊涛骇浪之中坚持一致，使改革政权再次扬帆启航”。表示出希望羽田孜接替他执掌政权的意向。于是小泽一郎改变战略，决定由羽田出山。但先驱新党决定，在下届政权中只进行“阁外合作”。

1994年4月25日，国会选举新生党党首羽田孜为第80任首相（众议院首相指名选举，羽田获274票，自民党总裁河野洋平获207票，共产党委员长不破哲三获15票），羽田内阁（1994.4.28—1994.6.26）随后成立。但是，在羽田内阁尚未最终形成时，在小泽一郎等人的谋划下，由新生党、民社党、日本新党、自由党以及“改革之会”联手，撇开社会党，组成国会统一会派“改新”，于是触怒了社会党，导致执政党中的最大政党社会党于26日退出联合政权，先驱新党也已决定离开联合政权。27日，自民、社会两党决定，在今后的国会运营中采取协调方针。这样，羽田内阁便沦为由新生党、公明党、民社党等联合组成的国会少数派内阁，执政党议员只有200人，大大少于过半数的253人，这一结果注定了羽田内阁前途不妙。

羽田孜是自民党长老羽田武嗣郎的长子，与小泽一郎、桥本龙太郎一样，是典型的“二世议员”，这三个人一度都是田中角荣的“宠儿”，羽田虽不像小泽和桥本那样锋芒毕露，但曾在中曾根内阁和竹下内阁任过农林水产大臣，在宫泽内阁任过大藏大臣等要职，也是一位具有一定实力的政治家。

羽田的绰号为“政治改革先生”。早在自民党内阁任职时期，他就极力主张改革，以实现与庶民“语言相通”的政治。为此，他离开了对改革不太热心的竹下登，并在对宫泽内阁的不信任投票中发挥了重要作用，最终于1993年6月23日与小泽等人组建“新生党”，并被推举为党首。羽田与小泽的形象迥然不同，而且也没有桥本那种傲慢之气，给人以温厚、诚实的印象，是一种容易给人好感的类型。然而，既当上了“核心”，同时也便成了众矢之的。加之羽田“受命于危难之时”，在国会处于少数派，显然日子是不好过的。

4月28日，作为国会少数派内阁的羽田内阁成立。由于社会党和先驱新党的退出，新生党和公明党在羽田内阁中的地位比细川内阁时更加突出。内阁成员中，新生党有9人，而且占据通产、大藏、农林水产、内阁官房等重要职位；公明党6人，民社党2人，日本新党1人，自由党1人。[8]

羽田内阁成立之后，羽田首相提出“改革与协调”的口号，并试图与社会党重新合作。但决心不与社会党为伍的小泽一郎，打算分化自民党的一部分势力加入联合政权，羽田和小泽二人的想法南辕北辙，矛盾明显加深。社会党对小泽一郎的所作所为极为反感。6月25日，执政党和社会党关于社会党重新加入执政联盟的谈判宣告破裂。自民党和社会党拟向国会提出对羽田内阁的不信任案，一旦提出，必然能通过。因此，仅维持不到两个月的羽田内阁于6月26日宣布总辞职，成为日本战后第二个短命内阁。从此，新生党又沦为在野党。

新生党沦为在野党后，小泽曾提出辞去新生党代表干事职务，但既未获准亦没有撤回便不了了之。新生党党内对小泽的专权行为越来越不满。进入8月，小泽与反对派妥协，开始实行民主的集体领导体制。