（1）自民党的基层组织

自民党建立之初，最迫切的任务是与重新统一的社会党相抗衡，以确保保守政权的稳定。所以，当1955年11月自民党召开建党大会时，便通过了加强基层组织的《组织活动纲要》。

《纲要》说，日本正面临政治危机和经济混乱，自民党要同有着雄厚群众基础的社会党相对抗，必须改变“议员政党”的形象，不能只停留在充当“选举组织”的水平上。应努力克服脱离群众的“光杆政党”的弱点，使党的组织活动深入到千家万户。为此，必须把党的基层组织扩大到各经济团体、产业机构中去，甚至“要勇敢地打入工会内部”。[7]

自民党成立不久，各级基层组织相继建立起来。1956年4月5日的第二次临时大会以前，完成了都道府县一级支部联合会的组建工作。同年7月，全国有2200余个市町村建立起基层支部，约占日本市町村总数的一半。[8]到1956年12月召开第三次党代表大会时，党员总数超过l00万，其中交纳党费的党员约45万。以后，党的基层组织继续发展，到1961年初，基层支部达2948个，约占市町村总数的七分之六（当时市町村总数为3556个），交纳党费的正式党员达到143.83万人，只履行入党手续未交纳党费的所谓“准党员”为447.92万人，两者共计591.75万人。1966年3月，基层支部发展到2569个，正式党员为195万人。[9]1992年8月发展到382.76万人。

自民党为了发展、巩固其基层组织，建党初期设立了培训“组织指导员”制度。在党总部全国组织委员会内配备20余名负责组织指导的专职人员，他们在全国各地的基层组织中分期分批地培训骨干党员，培训内容包括政治思想的统一和对组织工作的具体指导。从1956年到1959年，共举办过7次组织指导员中央研修会，培养了2000余名“组织指导员”。[10]

从1958年开始，采取府县一级党组织推荐、党总裁颁发委托书的方式向地方派遣“组织指导员”，一般每个町或村配备五六人，每个市配备二三十人，到1961年初，共配备了12300余名。

1957年7月，开办了自民党政治大学院，学员经过短期培训，被分配到党总部和府县一级党的部门工作，但后来由于生源不足而暂时停办。1960年代初，日本人民反对《日美安全保障条约》的“安保斗争”空前高涨，给自民党政权以沉重打击。自民党为了巩固其统治地位，加强党组织建设，在一次党的组织工作会议上，对党总部录用新职员问题作出如下规定：“作为现代政党的总部事务职员，责任重大，因此，在录用新职员时，应是中央政治大学院毕业生，经总部考核合格后择优录用，同时对现有工作人员开设研修制度。总部事务职员均应是中央政治大学院毕业者（含修业）。”[11]

在1962年1月制定的《自民党总部事务局规程（草案）》中规定，“职员原则上从中央政治大学院毕业生的考试合格者中择优任命”。该《规程》是一部由10章89条款构成的大型法规，规定自民党总部设参事、主事、主事助理等职衔和事务局。对事务局组织、服务章程、工资体系、退职金、福利和身分保障都有详细规定。该《规程》从1966年开始正式实施。据《朝日年鉴》记载，自民党总部事务局职员1963年为215人，1965年227人，1971—1975年约250人，1976年以后减至180人左右，1992年又增至240人。

自民党为了加强地方组织建设，60年代以后又采取了如下两项措施：第一，大幅度增加“地方组织员”人数。在1961年7月制定的《组织活动方针》中，要求“在年内建立中央和地方的组织工作负责人制度”。到1963年6月，各基层组织的“地方组织员”达2.2万人，取得了飞速发展。地方组织员的任务是巩固和发展党的基层组织，以“同左翼政党对抗”。在1962年8月至1963年2月的半年内，在町、村一级的议员中，有4800名无党派议员加入自民党，而动员这些人入党的便是自民党的“地方组织员”。第二，向地方党组织派驻组织员。除了发展地方组织员之外，1961年自民党又制定了由中央向府县一级党组织派遣组织干部的计划。在同年1月党代表大会的《活动方针》中指出：“实现驻地方组织员制度，作为总部职员向支部联合会派遣，同时整顿、充实府县联合会的党务活动家阵容。”在同年5月制定的《全国组织委员会具体方案》中提出：“由党总部向全国各府县派驻3名组织干部，每位组织干部在该府县一般任职3年，负责在属下基层组织巡回视察，发展党员和党友，以便为选举做准备。同时负责宣传政府和自民党的政策。一切费用由党总部负担。”[12]驻地方组织员作为总部职员，加强了中央和地方组织的联系，对发展壮大党的地方组织发挥了一定作用。

选派驻地方组织员的条件相当严格，采取由地方党组织推荐、经中央考核择优录用的方式。全国组织委员会向各都道府县支部规定了如下推荐要领：一、驻地方组织员是作为总部职员派往地方从事组织指导的干部，鉴于其任务的重要性，在选拔候选人时应十分慎重；二、没有合适人选不必勉强推荐；三、与特定国会议员或都道府县议会议员有“裙带”关系者不得推荐；四、各都道府县支部联合会会长的推荐也须经联合会干部会讨论，以保持被推荐者的公正；五、被推荐者应是大学毕业或同等学历者，年龄在35岁以下；六、接受总部的统一考试（论文）并合格者；七、有两人推荐；八、总部从上述被推荐者中选拔50名以内输入党中央政治大学院，经两个月研修，毕业后再经录用考试合格者；九、录用者一律被分配回本县工作，但日后可能调往他县；十、费用问题，在大学院研修期间免交学费并给予一定补助。[13]

根据上述方针，自民党连续培养了几批组织干部，其中有些人留在总部工作，有些人被分配到各府县地方党组织。到1964年，大部分府县都配备了地方组织员。

自民党为什么实行驻地方组织员制度，自民党干事长田中角荣在1965年9月曾解释说：自民党登记在册的党员现有约170万人，但“党的地方组织，实际上是议员后援会的松散的联合体，没有起到地方组织的作用。为克服这一缺点，指导党总部和地方组织充满活力的党员活动和组织活动，有必要灵活运用驻地方组织员制度，在党员活动中发挥核心作用”。[14]

但是，从后来的实际结果看，自民党的地方组织并没有因为中央派驻组织员而增强党总部的统制力。据说驻地方组织员制是想学习英国保守党的“心腹党员制”，但日本和英国国情不同，条件不具备，效果就不一样。另外，虽然对驻地方组织员规定了很多严格的选拔条件，但这些人的地位、收入和前途都不稳定，缺乏吸引力。从组织机制上讲，自民党的各级组织实际上是国会议员和地方议员派阀对立和个人争权夺利的联合体，真正维持自民党地方势力的是个人后援会。

（2）自民党的决策机制

自民党的中央领导机构，由总裁、副总裁、干事长、总务会长和政务调查会长组成。副总裁一职一般是派系人事平衡的产物，有时空位。掌握自民党实权的是干事长、政务调查会长、总务会长这“三巨头”。其中干事长一职最关键，称为党的“总管”，一般都由总裁亲信出任。

作为执政党，自民党的总裁也就是首相，所以总裁不仅是党内的最高决策者，也是国家的最高决策者。自民党派阀抗争的焦点也集中在总裁交椅上。

自民党成立以来，关于总裁的选举产生办法曾做过多次修改和变动。1956年1月自民党大会上所作的《总裁公选规程》中规定，有权参与总裁选举的人员是：自民党所属国会议员和各都道府县支部联合会推选的2名议员。采取无记名投票方式。1962年1月的党代表大会修改《规程》时，将每都道府县支部联合会推选的议员代表由2名减为1名。

1971年1月党代表大会再次修改了《规程》。规定总裁任期由2年改为3年，并规定只能连任1次，原则上禁止第3次连任。总裁候选人需有10名自民党国会议员推荐。[15]1977年1月的党代会又决定将总裁任期由3年缩短为2年。4月的临时党代会修改了《总裁公选规程》，新增了由全体党员推举总裁候选人的“预选”制度。在其后决定的《实施纲领》中规定：总裁候选人要有20名以上自民党国会议员推荐，连续2年以上交纳党费的党员和交纳1年会费（1万日元）的自由国民会议会员（党友）才有资格当总裁候选人。前两名候选人参加总裁正式选举。[16]

1981年6月，两院议员大会又决定修改总裁预选制度，总裁候选人增至3人，不足3人时不举行预选。推荐总裁候选人的国会议员人数由20人增至50人，3年以上连续交纳党费的党员和党友方有资格参加总裁预选。[17]

自民党总裁选举的规定虽然很具体，而且多次修改，但实际上，自民党总裁通过公选产生的情况并不多。1956年12月，鸠山一郎引退时，从形式上看，由岸信介、石桥湛山和石井光次郎3名候选人“公选”产生总裁，但实际上仍然是金钱和派阀在起作用。据说这三位候选人竞选时，岸信介派花了3亿日元，石桥派花了1.5亿日元，石井派花了8000万日元。[18]除了金钱之外，还要封官许愿。这时的封官许愿，多半是开空头支票。据说石桥湛山竞选总裁时，石桥派参谋石田博英曾向60个人发出担当内阁大臣的许诺，而实际上内阁大臣的交椅只有18个。通产大臣的交椅同时给5个人开出空头支票。农林水产大臣的官位，同时向8个人许诺。[19]以后的总裁公选，有1960年和1964年池田勇人当选总裁，1972年田中角荣当选总裁，情况都大同小异，形式上是公选，实际上是靠金钱和开空头支票获得的。

按照惯例，自民党总裁出任首相，集党政大权于一身，但党内决策过程，一般由干事长、总务会长、政务调查会长这“三巨头”来分头完成。作为执政党，自民党的党内决策直接影响着国家的决策。根据《日本国宪法》的规定，国会是国家决策的最高机构（立法权）。但实际上，国会只是国家政策“注册”和最后公布的机构。真正的决策过程，在提交国会之前，是由官僚、内阁、财界和“压力团体”等“行动主体”来完成的。在这些行动主体中，哪一个是最具影响力的主体，日本学术界存在着不同的看法，从而产生了官僚政治、内阁政治、财界政治和压力团体政治等各种观点。

战后，日本确立了议会制民主的原则。从理论上讲，决策权掌握在被称为“政治家”的国会议员手中。但是，纵观战后日本的政治体制，“行政主导主义”的传统一直起着重要作用，提交国会的法律草案，绝大多数是内阁提出的法案。所以一般认为，日本的政治体制是“官僚政治”，决策过程主要由官僚来完成。

当然，在自民党一党执政的前提下，内阁法案在内阁会议决定之前，必须经过自民党的审查、同意，这叫做“执政党审查”。但是，1962年，当时的自民党总务会长赤诚宗德曾要求内阁“提出各项法案时，在阁议决定之前希望与总务会联系”。[20]从赤诚的这句话来分析，当时的“执政党审查”似乎并非具有实质性意义。

但是，进入1980年代以后，决策过程发生了明显的变化。一般认为，决策主导权开始由官僚向政党（具体讲是自民党）方面转移，“政党优位论”压倒了“官僚优位论”。舆论界将这一现象称之为“党高政低”（自民党高政府低）和“政高官低”（政党高官厅低）。[21]但是，如果把政府部门与自民党的关系完全对立起来看也是不妥当的。因为自民党作为执政党，与官僚之间有着千丝万缕的联系，自民党的影响越大，政府各部门的影响未必就越小。另外，所谓“决策”，也不能笼统而言，政策的类型不同，决策的参与者及其作用也会有所不同。政策的政治性越强，政党（包括在野党）的作用就越大，相反，如果政策的技术性越强、越专门化，有关政府部门的作用就越大。

但是，如果进一步考察自民党与政府部门之间在决策过程中的关系，就会发现二者发生了如下两方面的变化：第一，自民党原先将决策权限基本上委托给政府部门，后来，随着自民党与政府部门相互依存、相互渗透的深化，出现所谓“政官混合体”，这种“政官混合体”成为形成和决定政策的主导体制；第二，由于上述变化，自民党内的主要决策单位，由派阀转向政务调查会下属的部会和调查会，以及通晓行政事务的实务派核心议员集团“族”方面。[22]总之，日本的官僚和政治家的关系，总的倾向是在相互靠近和“混合化”。这种变化正是在自民党长期控制政权的情况下产生的。日本的行政机构独立性较强，内阁的综合调整能力较弱；自民党的组织结构比较松散，而国会的委员会制度却比较完善，这就出现上弱下强、上面松散下面严谨的局面，从而为政治家和官僚提供了容易“混合化”的条件。

在自民党的“三巨头”中，政务调查会在决策过程中发挥着举足轻重的作用。政调会的决策机构“政务调查会审议会”（简称“政调审议会”，自民党内部又简称“政审”）中设置若干部会，这些部会的名称、性质和任务大体上与各省厅以及国会的常任委员会相对应（如下表）。

表4.1 政调会部会与省厅及国会相关机构对照表

政调会中除“政审”所属的若干部会之外，还设有综合处理基本政策的调查会和处理特定问题的特别委员会以及临时性的恳谈会（这些机构经政调审议会讨论后设置并随时增减）。部会是与内阁各省厅及国会常任委员会相对应的常设机构，具有决定权限，而调查会则是咨询机构，在调查会做出的决议必须经有关部会审议通过。所以调查会和部会的作用是不一样的。

但是，这并不意味着调查会的规格就比部会低。在人事任用方面，当选国会议员2次者有资格当副部会长，当选3次者可当部会长，而担任调查会长者必须是有大臣资历的人，也就是说，调查会长是大臣级待遇。按照自民党的惯例，当选国会议员5次以上的人才有资格入阁当大臣。佐藤政权以后首次入阁的大臣，平均当选议员6.28次（众议院），几乎所有的内阁成员都是在担任过国会常任委员会委员长和当选6次议员之后才入阁的。[23]因此可以说，从规格上讲，调查会要高于部会。

调查会和特别委员会的区别在于，调查会的目的是“对基本的重要政策进行调查研究和综合调整”。例如外交调查会、文教制度调查会等。特别委员会的目的则是“对跨越各省厅的有关政策进行综合调整，或者对特定问题进行处理”。

但是，实际上，部会、调查会和特别委员会的职责有时难以截然分开。例如，外交部会和外交调查会、文教部会和文教调查会的分工就不十分清楚。随着调查会的增加，对处理特殊问题的调查会，又往往冠以特别调查会的名称。例如，国际经济对策特别调查会（1981年设立）、教育改革特别调查会（1984年设立）等，究竟该属于调查会还是特别委员会很难说清。

关于自民党政调会的作用和活动情况，世人知之甚少。因为政调会作为自民党总部的机构之一，几乎其全部内容就是无休止地开会，而会议内容又不公开。据统计，从自民党成立的1955年到1985年的30年间，政务调查会的审议会、部会、调查会和特别委员会等，共召开各种会议36015次，平均每年开会1000次以上，如果将紧急会议、秘密会议、非正式的正副会长会议等算在内，会议次数更难以统计。

自民党成立初期，政调会的构成情况是：政策审议会1个，部会15个，调查会3个，特别委员会12个，其他2个。到1986年，政调会的构成发展为：政策审议会1个，部会17个，调查会32个，特别委员会50个，分科委员会16个，恳谈会4个，机构越来越庞大。[24]但是，除宪法调查会、外交调查会、文教制度调查会和治安对策特别委员会等少数机构自始至终一直存在外，绝大多数机构都是因时因事而设，任务完成后，随时取消、合并或改组。

从组织形式上看，政调会是自民党中负责制定政策的重要机构。但是，如果进一步分析，在自民党内，有一批在特定政策领域拥有很大发言权和影响力的老资格议员和中坚议员，他们对政策的形成起着决定性的作用。这些议员通常被称作“族议员”。

在日语中，“族”的基本含义有三：一是指“同宗”，如“家族”；二是指“世袭的身分”，如“皇族”“华族”“贵族”；三是指同类型的人物，如“社用族”（假公济私挥霍公款的人们）、“斜阳族”（没落的上流阶层）、“暴走族”（驾车横冲直闯的年轻人）等。族议员属于第三种。

所谓“族议员”，只是社会上和舆论界对同类型议员的一种约定俗成的称呼，并非有严格的界定。如果归纳一下舆论界的用例，大体可分为以下三种：第一，从广义上讲，是指“对某一政策领域特别关心的议员群”。不过，这样的议员群，实际上就等同于政调会某部会的成员，似乎没有再用“族”来划分的必要。第二，是将“对某一政策领域有巨大影响的议员”统称为“族议员”，这种说法也似乎太宽泛。例如，担任过内阁大臣和自民党“三巨头”的或当选5次以上国会议员的政治家，对内阁各省厅一般都有着广泛的影响，所以这些人几乎都可列入“族”的范畴。第三，也是最狭义的说法，是指“不仅对特定政策领域有巨大影响力，而且平时在这些领域中能指挥得动的中坚议员集团”，他们在这些领域实际上具有决策作用。当然，这些中坚议员的影响所及，不仅限于这些特定的政策领域。

综上所述，如果给“族议员”下一个定义，基本上可以界定为“以内阁省厅为基本单位，在对这些政策领域能经常施加巨大影响的议员中，有过一次大臣资历或即将有资格入阁的中坚议员”。[25]由这些议员组成的集团就叫“族”，例如文教族、建设族、财政族、外交族、农林族、工商族、邮政族、运输族等。由族议员决策的政治被称作“族政治”。

如上所述，由于自民党的长期一党执政，国家政策实际上也就是自民党的政策，国家的决策过程，实际上也就是自民党的决策过程。1980年代以后，日本的国家决策过程由官僚主导型逐步演变为自民党·“族”主导型。从总的趋势上讲，这意味着国家决策权越来越向自民党的少数人手中集中。但具体分析起来，自民党的“族”所关心的政策领域，主要是建设、运输、邮政、农林水产这些与其切身利益密切相关的有利可图的部门，至于其他那些日常性的政策领域，仍以官僚主导型的形式来决定。通常，一届国会审议、通过的法律往往多达150个左右，这其中由官僚自主制定的也不在少数。

另外，1980年代以后，还出现一种“审议会主导型”的说法。所谓审议会，是指由财界要人、老资格官僚、工会代表和首相智囊人物等构成的审议机构，诸如“第二次临时行政调查会”（简称第二“临调”）、“临时教育审议会”（简称“临教审”）等。在这些机构中先于国会作出决策的方式，叫做审议会主导型决策。一般来说，有关政治性很强的战略性决策，在在野党强烈反对、很难达成一致的情况下，采取“审议会主导型”的方式来决定。这种方式又叫做“新团体统合主义”。[26]

不论是“族政治”还是“审议会政治”，都是将决策权游离于国会这一决策机构之外的“密室政治”，都意味着在决策过程中自民党权力的加强。但自民党权力的加强并不意味着官僚和财界力量的削弱。因为一般来说，在资本主义国家，政官之间的融合与合作关系越来越强化。也就是说，为了更好地适应国民的要求，官僚必须越来越“政治化”，而政治家在从事政治活动的过程中，也必须具备必要的专门知识和技术，使自己“技术官僚化”。这样，自民党的“族”主导型决策，就需要以自民党政调会为舞台，加强政治家与官僚的合作关系，从而促进了政、官密室勾结。所以，这种现象，与其说是“政高官低”，不如说是“政高官高”更确切，实际上是强化了政、官的合作与粘着关系。至于“审议会政治”，更不意味着财界和官僚的影响降低。因为审议会这种形式，将财界和官界元老推到了前台，在决策过程中直接发挥主导作用，而不像过去那样甘居后台，只是间接地施加影响。

总之，不论是官僚主导型，还是“族”主导型，或者是审议会主导型，自民党都扮演主要角色。从这个意义上可以说，自民党在决策过程中的作用和影响越来越大。尤其在“族”主导型和审议会主导型的决策方式中，自民党更是发挥着主导作用。另外，哪项政策委托给官僚，哪项政策交给“族”，哪项政策由审议会来承担，其决定权也都掌握在自民党手中。

这样一来，本来只是政治团体之一的自民党，在长期执政的情况下，实际上已经完全控制了国家的决策，自民党也宛如国家机构之一，在决策过程中占据特殊的地位。