如前所述，佐藤之所以长期掌握政权，很大程度上得惠于时代的恩赐和机遇，从这一意义上说，佐藤可算是时代的幸运儿。但是，佐藤上台伊始，便赶上一次经济大萧条，这又是他幸运中的不幸。

在经过几年的连续高速增长之后，从1964年10月开始，日本经济出现萧条局面，进入1965年，萧条继续加剧。佐藤内阁于1964年11月上台后正好赶上这次大萧条。对1965年的经济萧条，日本经济界内部存在两种对立的意见。一种意见认为，作为纠正“高速增长弊病”的方法，应该采取解除金融紧缩、增加有效需求来恢复经济平衡；另一种意见认为，应该通过坚持金融紧缩来剔除高速增长时代积累下来的“暄肉”和水分。著名经济学家下村治、高桥龟吉等人支持前一种看法，而以批判池田内阁高速增长政策上台的佐藤内阁，尤其是当时的大藏省，则强烈坚持后一种看法。1965年6月，佐藤内阁决定，将原来预算中的公共事业费、政府机构费用等冻结10%（约1000亿日元）。

但是，当衰退进一步恶化以后，7月27日，政府又决定采取刺激经济的财政政策：解冻6月份冻结的10%预算中公共事业费等850亿日元；增加财政融资2100亿日元，扩大住宅、国铁等事业规模；采取减税措施并发行国债。另外，佐藤内阁还降低法人税，作为刺激景气的政策之一，将法人税降到前所未有的水平，起到了加速经济增长的作用。

1965年萧条，当时日本经济界人士大都认为是战后最严重的“结构性萧条”。但是，这次萧条在1965年10月达到谷底，此后，直至1970年7月，日本出现了长达57个月的长期繁荣，景气延续时间创战后最长记录，一般称之为“长期繁荣”，又叫做“伊奘诺景气”。

“伊奘诺景气”的实现，标志着日本成为名副其实的经济大国。1966年日本经济的实际增长率为13%，以后直至1970年为止的5年间，实际经济增长率平均达11.6%（名义增长率为17.3%），超过了神武景气（1955—1957年）和岩户景气（1958—1961年）时的增长率，所以被认为是“超高速增长”。

高速增长使日本在经济上的国际地位迅速提高。1965年日本的GNP为883亿美元，在美国、西德、英国、法国之后，居资本主义国家第5位。到1968年，即明治维新100年之际，日本的GNP达1419亿美元，超过联邦德国，仅次于美国，跃居第二位，日本已经成为一个经济大国。从此，日本经济高速增长的奇迹引起世界的广泛关注，各国学术界掀起一股研究日本的热潮。

在声称“纠正高速增长弊端”的佐藤内阁时期，高速增长反而更快、时间更长，这是为什么呢？原来，标榜“稳定增长”的佐藤内阁，实际上是保留并强化了促进经济增长的政策体系。早在1962年，佐藤在旧金山召开的美国经济开发委员会理事会（CED）上就说过：“我认为，不仅池田首相，谁担当日本政权也要尽量维持高速经济增长，通过经济高速增长来消除贫困和社会不稳定，是日本政治家的任务，是政治稳定的前提。”[24]在第一届佐藤内阁时期之所以强调“经济的稳定增长”，只不过是为了对抗池田内阁而作的姿态而已。佐藤在池田内阁末期竞选总裁时，曾对池田的高速增长政策提出批评，认为池田“过分重视高速增长，中小企业政策和农业政策相对滞后”。佐藤认为，过快的技术革新、产业现代化、新产业城市建设等地区开发所引起的剧烈的社会变动，有必要加以认真对待，所以曾提出“社会开发”这一口号。

所谓“社会开发”，就是将伴随技术革新、城市化、经济增长而带来的社会摩擦减少到最小限度，使其直接与国民福利的提高挂上钩。但是，从1966年以后国民生产总值的实际增长率来看，每年都超过10%，比池田内阁时期还高，而国家在社会福利方面却几乎毫无进展，佐藤所主张的“社会开发”的口号并没有真正兑现。可以说，在佐藤内阁期间，“日本经济是任其自然地发展下去的”。[25]

佐藤时期日本经济之所以出现高速增长，外部原因也是一个不可忽略的因素。美国自从肯尼迪政权采取积极增长政策以后，从1961年到1969年，连续保持了100个月以上的繁荣；意大利从1965年1月到1969年秋，也大体保持了长达58个月之久的经济繁荣；稍晚，1967年和1968年，联邦德国和法国也先后从经济衰退中挣脱出来，转为景气上升。这种国际性的经济繁荣无疑对日本经济的高速发展起了促进作用。

由于国民经济的高速发展，社会结构和国民生活都发生了巨大变化。各地方自治体纷纷制定招徕企业的条例，一哄而上吸引企业家到本地办厂。于是，政府、财界和地方自治体联合在太平洋沿岸地带逐步建起大型联合企业。但与此同时也出现了不少社会问题，例如工业化带来的公害问题、汽车剧增而导致的交通问题以及劳动力外流而造成的农村人口“过疏”问题等。尤其是大气污染、河流污染等公害现象日益严重，佐藤内阁一方面继续贯彻经济高速增长政策，一方面将社会保障、公害对策、中小企业政策和农业政策结合在一起开展防止公害的立法工作。

1966年8月厚生省的咨询机构“公害审议会”的《中间报告》，是官方机构关于公害的具体方针的最初文件。它以“公害对策应与产业发展相协调”为原则，列举了公害制造者、政府和自治体对环境治理各自应负的责任等。通产省、自治省和建设省以这个《中间报告》为契机，互相争夺对公害对策的主导权，纷纷发表了各自的对策和意见。

厚生省1966年11月发表的《公害对策基本法》（暂称）试行纲要，因与公害有关系的15个省厅强烈要求修改而几成废案，但到第二年5月，政府方案终于成立，后经国会修改而通过，并于同年8月公布。但基本法是原则性立法，它的具体实施还需要单行立法，而在单行立法没有制定出来期间，公害问题仍频频发生。根据自治省的调查，至1969年7月底，有32个都府县制定了公害防止条例，到第二年8月底达到了44个，于是，形势为之一变。在1960年代前半期，自治体首长的竞选者多以“开发和招徕工厂”为口号，而后半期则把口号改为“福利和拒绝大企业进入”。于是，电力、石油、钢铁等公害产业进入地方就很难了，而政府和财界也抛弃了1961年《全国综合开发计划》（简称“全综”）的据点开发方式，转而在边远地区，以政府和民间合作的方式，建设与新干线、主干公路、立交桥、隧道、机场、电报电话等相配套的网状超大型工业基地。这就是1969年5月内阁会议决定的《新全国综合开发计划》（简称“新全综”）。

1970年连续发生铅公害、光化学烟尘公害等，日本人民反公害运动日益高涨。7月，政府设立了中央公害对策本部；11月，向临时国会提出有关公害的14个法案，随后这些法案相继成立。这些法案删去了基本法中“应在谋求与经济的健全发展相调和的同时保全生活环境”的条款，并按宪法第二十二条的规定，确认“在确保国民健康以享有文化生活的基础上防止公害是极为重要的”。土壤污染亦被列为公害的对象，明文规定了企事业单位对处理废弃物的责任，并对自然环境的保护作了规定。

面对高度工业化带来的争议，国民的反对运动、革新自治体的压力、新闻界的批判日益扩大，政府和财界、大企业不得不对此采取相应的对策。于是，自民党政府开始致力于扩大社会开发，重视社会福利和城市政策。

在经济政策上，佐藤基本继承了池田路线，而多少有所发展的是在外交方面。对佐藤来说，外交方面的最大功绩莫过于冲绳施政权的收复。吉田茂曾经说过“在战争中失去的领土，靠外交谈判来收复，这是前所未有的壮举”，是“败于战争，胜于外交”。佐藤收复冲绳施政权，具体体现了恩师吉田茂的遗愿。

冲绳问题是战后日美之间长期悬而未决的问题。1945年6月23日，美军占领了冲绳岛。此后，美国为推行其亚洲战略，封锁、遏制中国，蓄意将冲绳作为它在亚洲战略体制中的重要军事基地长期占领。

长期以来，美军在冲绳建立了大批军事基地，驻有美军第七舰队、远东空军和核导弹部队。岸信介内阁时，为国内舆论所迫，也向美国提出归还冲绳和小笠原群岛问题。但美国政府态度强硬，不肯让步。

1964年7月，佐藤与池田竞选自民党总裁时，出于选举对策上的考虑，正式表示过解决冲绳问题的决心，他在出马声明《向明天挑战》中说：“日本应在日美伙伴关系中抓紧时机，要求美国归还冲绳。同时，日本也将真诚地信守关于冲绳的《特别基地协定》。”[26]1965年1月，佐藤就任首相后初次访美时，向约翰逊总统提出了要求归还冲绳的问题。但是，当时佐藤也只是抱着“姑且先提出来”的态度，并没有指望美国会轻意地答应归还。

促使佐藤真正下决心要求归还冲绳的，是1965年8月对冲绳的访问，这是战后以来日本首相第一次访问冲绳。他当时发表声明说：“我深知，只要未实现冲绳归还祖国，对我国来说，战后就没有结束。”[27]佐藤从冲绳访问归来后，指示有关阁僚拟定冲绳问题的对策，成立了冲绳问题阁僚协议会，并先后制定了义务教育费由国库负担一半、免费发放教科书、经济援助等对策。同时也开始研究关于收回施政权的方式。

当时美国政府虽表面上没有改变其基本态度，但由于冲绳人民对美国统治的不满情绪日渐激烈，美国政府内部已开始出现“现有方式难以为继”的看法，着手研究“可否在保留现有基地的前提下将岛屿归还日本”的问题。原驻日大使赖肖尔和亲日派元老、参议院议员曼斯菲尔德等人也力主美国政府及早解决冲绳问题。但是，美国政府在归还冲绳施政权问题上做出让步的“补偿”条件是要求日本更明确地承担起在远东战略中的责任。

进入1966年，日本开始提出几个归还方案。8月，首相府总务长官森清首先提出一个“教育权分离归还”的方案。1967年1月，佐藤希望“施政权一揽子归还”，否定了“教育权分离归还”的设想。随后，外务次官下田武三提出施政权归还的前提条件是“允许美军自由使用核基地”的主张，立即遭到社会舆论的谴责。关于归还方式，这时佐藤的想法是既不是“带有核基地的归还”，也不是“撤除美军基地后的归还”。8月，佐藤把“冲绳问题恳谈会”改组为“冲绳问题等恳谈会（新冲恳）”，并将其直接隶属于首相。

1967年11月，佐藤首相第二次访美，再次就归还冲绳和小笠原群岛问题与约翰逊总统会谈，并发表《联合声明》，双方表示“在两三年以内”归还冲绳。也就是要赶在1970年《日美安保条约》期满延长之前解决冲绳问题，以避免冲绳问题与《安保条约》问题搅在一起。这次会谈虽然在归还冲绳问题上从美方取得了一定的原则性保证，但日本却被纳入了美国的远东战略体制，因此遭到在野党的批判和冲绳人民的反对。

归还冲绳的日美谈判，焦点集中在归还当地行政权后，驻冲绳美军是否拥有核武器问题上。美国一直坚持“保留现有基地”的基本原则，所以对“撤除核武器”持强烈抵制态度。日本外务省认为，《日美安保条约》及有关规定要完全适用于归还后的冲绳是有困难的，有必要专门对冲绳作出一个“允许配备和运进核武器的特殊规定”。

但是，以社会党为首的在野党则主张冲绳要“与本土一样撤除核武器”。自民党的一部分人也同意这一主张。曾以外相身份参加归还冲绳谈判的三木武夫，辞去外相后出马竞选总裁时就明确表示：“关于冲绳基地的处理问题应该同本土一样进行谈判。”佐藤则反驳说：“与本土一样归还，作为目标是可以考虑的，但不能一开始就以此为前提进行谈判。”并且说：“让三木这样的人担任外相至今，是我的一个失误。”[28]

奉行“等待政治”的佐藤，这时处于美国和国内反对势力的夹击之中。他大约有一年时间坚持说“基地的状态如同一张白纸”，根本不提“带有核武器”还是“撤除核武器”。实际上他倾向于“即使带有核武器，也应争取早日归还”。但这一意愿又同佐藤本人所提出的“不生产、不拥有、不运进核武器”的无核三原则相矛盾。所以佐藤只说“如同白纸”这类模棱两可的话，以争取时间，等待时机成熟。

1968年11月，美国总统选举，约翰逊宣布不竞选连任，于是，曾在艾森豪威尔总统时任副总统的尼克松当选总统，尼克松在岸信介时代曾两次访日，与佐藤也有一定私交。不久，佐藤以过数选票，第三次当选自民党总裁，并对内阁进行了改组，爱知揆一出任外相，在人事安排上做好了收复冲绳的准备。此时，佐藤认为解决冲绳问题的时机已经成熟，于是改变了态度，表示要“像本土一样撤除核武器是对美交涉的出发点”。佐藤态度的这一转变，是因为当时从美方得到了“也可以撤除核武器”的信息。而美国态度的转变，是由于美国核战略发生变化的缘故。另外，1969年春天展开的以反对安保和冲绳问题的大学纷争愈演愈烈，致使东京大学的春季招生被迫中止，这也是促使佐藤下决心解决冲绳问题的原因之一。

1969年6月，爱知外相访美，就冲绳问题向美国总统表明日本政府的如下立场：

（1）冲绳行政权至迟于1972年内归还日本；

（2）对归还行政权后的冲绳，适用于《日美安保条约》及其有关诸协定，与本土同等对待之。

以后，日美双方又经过多次协商，在基本上达成一致意见的情况下，1969年11月佐藤访美，决定按照“与本土一样撤除核武器”的方式于1972年归还冲绳。但是，双方在这里有两个重要的前提条件：一是包括冲绳在内的日本的美军基地，不仅是为了防卫日本，而且也是为了确保远东的安全。基于这一认识，日本则保证，一且有事，对美军的活动得予以积极的协助；二是在《联合公报》中规定，日本“不得损害美国关于事先协商制度的立场”，即“美国可以撤除核武器，但在紧急时刻应为运进核武器而保留事先协商的权利”。这显然是加强了日美安保体制。

对此，在野党虽然进行了追究，但自民党极力宣传“在战争中失去的领土，通过外交谈判收复回来”这一道理来蛊惑人心，而且佐藤访美回国后表示：“1972年冲绳归还后仍坚持非核三原则。即使远东有事时进行运进核武器的事先协商，也要遵守这一原则。”因此，当时的社会舆论调查表明，日本大多数人认为，归还冲绳问题“从总的情况看是成功的”。

自民党借此东风，迎接1970年6月《日美安保条约》十周年期满时间的到来，同时为自动延长这一条约大肆进行活动。各在野党原计划在《日美安保条约》自动延长之前开展一次大规模的反安保斗争，但由于佐藤内阁在冲绳归还问题上的胜利和在野党内部的不协调，“70年安保斗争”与十年前的“60年安保斗争”相比大为逊色，1970年6月22日，佐藤内阁为了避免修改《安保条约》引起混乱，决定《日美安保条约》“自动延长”，因为自动延长不需要国会批准。在野党虽然也想掀起反对斗争，但由于内部不团结，反对斗争没有形成气候，这样，佐藤内阁便从容地度过了“1970年安保”这一关，而且在1970年10月的自民党大会上佐藤第四次当选总裁，继续执掌政权。

在1971年10月开始的冲绳问题国会上，社会党、公明党、民社党与自民党内的亲华派联合，开展了打倒佐藤内阁的活动。11月初，因中国在联合国的代表权问题和纤维谈判问题对福田外相和田中通产相提出的不信任案被否决后，便转而审议《冲绳归还协定》。社会、公明、民社三党认为“撤走核武器，与本土同样化”是骗局，反对《归还协定》，要求重新谈判。

美国方面，参议院于11月10日批准了《归还协定》。佐藤内阁无路可退。为了对付在野党拖延审议的战略，自民党突然在17日由特别委员会强行表决通过《归还协定》。自民党主张，特别委员会的表决有效，要求众议院正式会议批准；而在野党则声明表决无效，提出反对意见，要求将决议退回特别委员会。众议院议长出面斡旋，但在野党拒绝妥协，国会陷入空转状态。

强行表决通过和国会空转之后，群众运动开始扩大。在冲绳，从10日凌晨零时开始，举行了由冲绳县“祖国复归协议会”发动的第二次大罢工。大罢工的口号是：实现完全归还，重新开始归还谈判，粉碎《归还协定》，阻止通过有关法案。全军劳、县教组、官公劳、自治劳等团体约有10万人参加了罢工，（据斗争委员会称）这是战后在冲绳举行的规模最大的罢工。

在11月19日的全国统一行动中，一些学生同警官发生了冲突，日比谷公园的一座楼房被放火烧毁，一名守卫人员在冲突中死亡。在首都周围地区，反对的浪潮尤高。19日在代代木公园举行的中央大集会，据主办单位称有27万人参加（据警视厅调查，为78000人）。根据警视厅收集的材料，全国46个都道府县有883个地方、共有526000人参加了这一天的统一行动。[29]社、共两党要求佐藤内阁下台。

在国会连续空转三天期间，自民党内部出现了强行召开众议院正式会议的强烈呼声，但也有人反对强行通过，他们认为，如果这次由众议院正式会议强行表决通过，则有可能出现与1960年安保斗争相似的动乱。

在20日下午举行的自民、社会、公明、民社四党干事长、书记长会谈中，自民党干事长保利茂极力说服在野党。公明党表示，“如果政府和自民党赞成非核三原则和缩小冲绳基地的决议案”，则公明党准备妥协。民社党也表示与公明党同步。保利茂接受了公明党的要求。特别委员会和众议院正式会议在社共两党缺席的情况下召开，《归还协定》终于成立。

冲绳施政权的归还可以说是佐藤政权在外交方面最值得载入史册的政绩，除此之外，日韩关系正常化的实现也似乎应写上一笔。

日本与韩国缔结《日韩基本条约》的会谈始于1950年10月。佐藤上台伊始，于1964年12月就以积极姿态重开第七次日韩会谈。翌年2月，佐藤派外相椎名悦三郎访韩，草签了《基本条约》；4月，就争论已久的渔业、经济合作、在日韩国人法律地位等问题达成初步协议；6月，就竹岛问题达成妥协并正式签署了《日韩基本条约》和各项相关协定。是年末，在在野党强烈反对的情况下国会强行通过了该条约。佐藤为什么迫不及待地签订《日韩条约》？从国际上讲，当时越南战争日趋激烈，中国进行了第一次核实验（1964年10月），苏联的赫鲁晓夫政权垮台（1964年10月）等，这些事态都给一贯反共的佐藤以冲击，他认为，日韩两国有必要尽快联合起来应付千变万化的国际形势。

但是，《日韩条约》的签订遭到日本国内外舆论的批判。因为该条约加深了朝鲜半岛的分裂，单方面与韩国签约等于无视朝鲜的存在，形成了事实上的东北亚反共联盟。正如《纽约时报》（1965年6月28日）所指出的那样：“日本对韩国做出了重大让步。韩国不稳定的经济，通过日本政府和民间约数十亿美元的援助（其中约三分之一为无偿赠予），在今后10年内将大大增强。东京政府承认汉城政府为朝鲜半岛的唯一合法政府，这就是在对平壤的政治斗争中给韩国的强有力支持。”[30]

与日韩关系形成鲜明对照的是中日关系。佐藤首相在组阁后第二天的记者招待会上曾说：“日韩交涉和中共问题是日本面临的外交基本问题，也是寄予佐藤内阁的重要问题。”[31]承认日韩、日中关系是日本外交的两大课题。但实际上，佐藤在这两个问题上却采取了截然相反的态度。佐藤上台后，日台关系更加密切，而整个中日关系则屡屡出现危机，反而比池田内阁时代大大后退了。佐藤在对华政策方面，虽然在口头上一直表示要改善同中国的关系，但始终没有具体的实际行动。他的发言只是“对国内舆论围攻的一种进攻性防御”，“仅仅是为了选举的口头应酬话”。[32]

佐藤内阁在发展和改善与中国的关系方面没有具体的措施，但却在恶化中日关系方面逐渐有了行动。1964年11月20日，刚刚成立的佐藤内阁拒绝中共中央政治局委员、北京市市长彭真赴日参加日共第九次大会，随后在第十九届联合国大会上反对恢复中国的合法权益。1965年以后，佐藤指责中国是“红色帝国主义”，并在中日经贸关系上制造种种障碍。1967年9月，佐藤访问台湾，并提出台湾地位未定论。1969年11月访美时发表《日美联合公报》声称：“维护台湾地区的和平与安全也是日本安全的一个极其重要的因素。”当然，实事求是地讲，1960年代后期，中国的“**”也是影响中日两国关系的一个重要原因，在中国国内政治、经济状况混乱的背景下，要求中日关系取得实质性的进展也是不太现实的。

注释

[1]佐藤宽子：《首相夫人秘录》，朝日新闻社1974版，第217—219页。

[2]村上勇：《激**的三十五年之回想》，产经新闻社1978年版，第135—136页。

[3]大野伴睦：《大野伴睦回想录》，弘文堂1962版，第152—155页。

[4]升味准之辅：《现代政治》上卷，东京大学出版会1986年版，第106页。

[5]渡边恒雄：《派阀与多党化时代》，雪华社1967年版，第64页。

[6]北冈伸一：《自民党》，读卖新闻社1995年版，第107页。

[7]伊藤昌哉：《池田勇人》，至诚堂1966年版，第232页。

[8]伊藤昌哉：《池田勇人》，至诚堂1966年版，第121页。

[9]古巴导弹危机，又称“加勒比海危机”或“古巴十月危机”。1960年代初反映美苏争霸和美古矛盾的国际。

[10]北冈伸一：《自民党》，读卖新闻社1995年版，第111页。

[11]石川真澄：《战后政治史》，岩波书店1995年版，第100页。

[12]北冈伸一：《自民党》，读卖新闻社1995年版，第113页。

[13]有泽广巳主编：《日本的崛起—昭和经济史》，日本经济新闻社1976年版，第427页。

[14]伊藤昌哉：《池田勇人》，至诚堂1966年版，第62页。

[15]升味准之辅：《日本政治史》第四卷，东京大学出版会1988年版，第1078页。

[16]升味准之辅：《日本政治史》第四卷，东京大学出版会1988年版，第1096页。

[17]升味准之辅：《日本政治史》第四卷，东京大学出版会1988年版，第1099页。

[18]1963年8月，日本政府实行贸易自由化后，农林省对遭受冲击的日本制糖业决定给以扶持政策，共和制糖公司总经理菅贞人趁此机会向政府有关部门行贿，从而获取建立制糖联合企业的大批资金，事发后称为“共和制糖事件”。

[19]“黑雾”一词来自松本清张的小说《日本的黑雾》，系指有滥用职权进行贪污或犯罪的迹象而言。

[20]白鸟令编：《日本的内阁》第三卷，新评论出版社1986年版，第66页。

[21]北冈伸一：《自民党》，读卖新闻社1995年版，第123页。

[22]正村公宏：《战后史》下卷，筑摩书房1985年版，第266页。

[23]白鸟令编：《日本的内阁》第三卷，新评论出版社1986年版，第82页。

[24]白鸟令编：《日本的内阁》第三卷，新评论出版社1986年版，第91页。

[25]富森睿儿：《战后日本保守党史》，上海译文出版社1984年版，第192页。

[26]升味准之辅：《日本政治史》第四卷，东京大学出版会1988年版，第1103页。

[27]中村隆英：《昭和史》第二卷，东洋经济新报社1993年版，第544页。

[28]正村公宏：《战后史》下卷，筑摩书房1985年版，第361页。

[29]升味准之辅：《日本政治史》第四卷，东京大学出版会1988年版，第1111页。

[30]白鸟令编：《日本的内阁》第三卷，新评论出版社1986年版，第57页。

[31]《朝日新闻》1964年11月10日晚刊。

[32]黑柳明：《公明党的中国政策》，亚洲调查会：《亚洲季刊》，第二卷第二号（1970年4月），第34—35页。