日本原本就是一个重视教育的国家，早在江户时代它的教育已相当发达。最高学府是幕府直辖的昌平黉（后改称昌平坂学问所），主要招收高级武士的子弟，教学内容以儒学为主。昌平黉在各地设有分校，如长崎的明伦堂、日光的学问所、骏府的明新馆等。各藩设有藩校，是昌平黉的具体而微，也只招收武士子弟，在乡村中设有乡学，就学者以平民为主。下层民众的教育机关则是到处可见的寺子屋，幕末明初，其总数约在一万所左右。此外尚有一定数量的私塾，和少量的洋学教育机构，如开成所、医学所等。据研究，江户末期日本人的识字率约为53%左右，和当时西方资本主义国家相比毫无逊色。这是江户时代留给明治日本最重要的具有积极意义的遗产之一。

明治维新的主要领导人之一木户孝允，在戊辰战争炮火未息的明治元（1868）年十二月，就向朝廷提出了《振兴普通教育实乃当务之急》的建议书，指出“国家富强之基在于人民之富强，而人民未脱愚弱之境界，则王政维新只能是徒具美名，与列强抗衡之目的也难以预期。因之，使人民知识进步，吸收文明诸国之制度，逐步振兴学校，广泛普及教育，乃为今日之急务”[25]。伊藤博文也在1869（明治二）年1月的《国事纲目》中指出，为了提高国民的知识水平，应在东西两京设立大学校，在府县和郡村设立小学，并应改变旧的学风。[26]在此期间，西方教育制度和思想受到越来越多的关注。1869（明治二）年，内田正雄译著的《和兰学制》以官版发行，翌年又翻译出版了美国哥伦比亚大学的校则《西洋学校规范》。1871（明治四）年前后佐泽太郎、河津祐之也译出了《法国学制》（该书在1873年正式出版），虽然这些书大部分都译得错误百出，但毕竟窥见西方教育的轮廓。总之，改造和发展教育被早早地提上了明治新政府的议事日程。

1871（明治四）年新政府设立了文部省，大木乔任和江藤新平分别被任命为首任文部卿（部长）和文部大辅（副部长）。江藤新平在当年的12月，组织了一批对西方教育和法律等很有研究的学者箕作麟祥、辻新次、长谷川泰、内田正雄、瓜生寅等，负责研究和起草有关教育改革的事宜和文件。1872（明治五）年，发布了有关教育改革的根本性文件《学制》和太政官布告《关于奖励学事的指示》。这两个文件内容互相补充，可以说前者是有关教育制度的具体的政策性规定，后者则是有关教育思想的理论性说明。

《关于奖励学事的指示》，从思想上讲，是一份出人意料的颇具进步色彩的文件，如它开宗明义地说，学校教育的目的是为了人人都能“自立其身，治其产，昌其业，而遂其生”。这种把教育和受教育者个人的生活、幸福等实际利益联系起来的理念，完全是一种英美式的功利主义教育观。这种思想很可能是受了当时大量发行的福泽谕吉的《劝学篇》的自由主义的影响。当时福泽主持的庆应义塾有“三田文部省”（按庆应义塾设于东京三田）之称，可见其思想对当时文部省决策影响之大。该文件还主张教育上的平等主义，批判历来把学问看作武士阶级专有而将农、工、商、妇排斥在外的做法，强调“自今以后，一般人民（华士族农工商及女子）必邑无不学之户，家无不学之人”。在学习内容上，反对虚学，提倡实学。认为“空理虚谈”“其论虽似高尚”，但无济于实，而主张学习“包括日常言语、书算在内的士官农商百工技艺及法律、政治、天文、医疗等”。最后，文件委婉地说，以前士人受教育全赖官给，不给便不学，这种弊害此后应当革除。其实际涵义当然是说，今后学习是为了自己，所以应当自己承担学费，等等。总的来看，《关于奖励学事的指示》表达了近代的教育观点，在当时的情况下不失为一份进步的文件。当然，这些观念还不是在日本的土壤中长出来的，而是采自于西方。

《学制》（“学校制度”之意）主要内容包括学区、学校、教员、学生及考试、学费等。

法国中央集权的教育制度很适合明治国家的胃口，《学制》采用了法国的学区制，即把全国划分为八个大学区，每大学区设一大学。一个大学区又划分为三十二个中学区，每中学区设一中学，一个中学区再划分为二百一十个小学区，每小学区设一小学。根据这一计划，全国要设立八所大学、二百五十六所中学和五万三千七百六十所小学。其计划之庞大，目标之宏伟，即以今日观之也令人惊叹。

关于教育行政管理也主要采取法国制度，在文部省之下设立督学局，各大学区设督学，各中学区设学区监督。督学得与地方官协议督办区内的学校。学区监督负责管理和监督小学区的学务。

教学内容和教学法则主要参考和学自美国，如下等小学设置识字、习字、单词、会话、朗读、修身、尺牍、文法、算术、养生法、地学大意、理学大意、体操、唱歌等科目，上等小学除以上科目外，再增加史学大意、几何学大意、博物学大意、生理学大意、绘画等。此外，根据不同情况，还增设外语、簿记法、画学、天球学等。这些科目中所使用的课本，包括修身课本也多系翻译美国和欧洲的作品，如1873（明治六）年的日本小学读本几乎原封不动地翻译和采自美国。七十年代，美国波士顿的学校成为日本教室的样板。教学设备和教材也购自波士顿。

近代大学也在1877（明治十）年出现，这就是开成学校和医学校改组而成的东京大学，它具有法、理、文、医四个学部。它一直是为日本近代化培养技术官僚的基地。

师范学校在日本教育发展中占有重要地位。1872（明治五）年建立东京师范学校，聘请美国人斯考特（M. M. Scott）任教，传授美式教学法。后来又建立起高等师范学校，并在大阪、仙台、广岛、名古屋、长崎、新潟等地设立师范学校。1874（明治七）年还建立起东京女子师范学校。这些师范学校为教育的发展提供了急需的教师。

表4-4 “学制”期小学的学校、教员、学生数目

资料来源：王桂编著《日本教育史》，吉林教育出版社1987年版，第122页。

《学制》实施之后，小学教育有了较快的发展，由表4-4可知，到1879（明治十二）年，学校数量和学生人数增加了两倍多，教员人数也增加了将近三倍。但多数学校并非新建，只是把寺子屋改换名称而已。每校的规模也比较小，教师也多是原来寺子屋的“师匠”，学龄儿童的就学率也不算很高。学校的兴建主要不是由政府拨款，而是靠民众筹款和摊派，这就造成人民负担的教育经费过重，力不能支。另外，大多数群众生活困苦，既无钱交纳学费，又需要幼小子女尽早参与生产劳动，不能送子女入学。加之教学内容生硬搬用外国事物，与日本民众的生活相距太远，难于接受。师资情况也很不理想，教师大多训练不足，对于新教科书不能掌握，如不习惯使用阿拉伯数字，不会教授新式算术和科学课程，甚至用故事传说来回答学生有关自然现象的提问。教学方法也自出心裁，作过神官的教员用念祝词的调子读教科书，而作过僧侣的教员则用诵经的调门朗读课文，等等。最后，政府在要求儿童受教育上手段也特别强硬，常常使用警察来监督学童上学，并处罚不送子女入学的家长。结果，新的学制遭到不少群众的抵制，甚至有些地方激起了捣毁学校的农民暴动。为了克服统制过死和耗资过大的弊端，以求得教育的进一步发展，明治政府乃于1879（明治十二）年废止《学制》，发布《教育令》，实施新的教育政策。

主持《教育令》制定的是文部大辅田中不二麿。田中是当时有名的崇美派，他在1871（明治四）年出任文部大丞，转年参加岩仓使节团游历欧美，回国后将对美、英、德、法、俄、荷等国教育的考察报告加以整理，写成《理事功程》一书出版。1876（明治九）年再度赴美，详细考察各州教育制度，写成《美国学校法》。他非常赞赏美国的自由主义，主张教育事业不应由中央过多干涉，而应实行美国式的地方分权的自由主义教育政策。同时也希图纠正义务教育实施中的强制性倾向。田中不二麿在文部省顾问美国专家马利（D. Murray）的参与下，制定了改革方案，并经参议兼法制局长伊藤博文修改后，交元老院审议通过。

《教育令》废除了学区制，对于学校的设立、学习年限、学习内容、教学方式等均不作刻板的要求，允许一定范围内的变通处理。但是，《教育令》的实施马上又造成了消极的后果，如校舍建筑中断，就学率低下，招致了教育的停滞。田中不二麿也被调离文部省，转做了司法卿。总之，美国色彩很浓的所谓自由《教育令》出台后不到两年就失败了。它之遭受失败，和《学制》一样，最根本的还是经济上的原因，即人民群众过于困苦，虽被赋予了受教育的权利，但却无力来享受这个权利。如果强制其享受，他们只好挺身反抗，如果不勉为其难，他们便乐得放弃权利。除此之外，还有一个政治上的原因，这就是这种自由主义教育政策的出现是和当时风起云涌的自由民权运动有某种关联的，伊藤博文等人试图以此获得与自由民权运动的妥协，但却遭到政府内保守势力的坚决反对。这也说明，美国教育制度和教育政策是产生于美国独特的地方自治权和个人中心主义的土壤之上的，社会文化背景迥然不同的日本难以直接移植它们。

1885（明治十八）年内阁制建立，伊藤博文出任总理大臣，任命森有礼为文部大臣。森有礼原本是一个激进的自由主义者和欧化主义者，后来复归于德国式国家主义。1886（明治十九）年，他在就任三个月之后，接连发布了《帝国大学令》《师范学校令》《中学校令》和《小学校令》。

在教育思想上，森有礼认为教育的目的不是为了国民个人，而是为了“国家”。他强调以封建的“爱国忠君”思想来教育学生。他的教育思想被评价为“国体教育主义”。

一系列的学校令对整套的教育体制和任务作了具体的规定。以东京大学为帝国大学，其中分设大学院（研究生院）和学部（有法、医、理、文四学部，后又增设农学部），是适应国家需要教授和研究学术与技术的最高学府。师范学校的目的则是培养出具有“应有的品德和学识”的教员，他们尤其要具备“顺良、信爱、威重的气质”。师范学校分普通师范和高等师范两种，后者从前者毕业生中招收学生，前者则从高等小学毕业生中招收学生。师范生享受公费，但毕业后须到国家指定的教学岗位上工作。中学校分普通中学和高等中学两种。普通中学学制五年，实施普通教育；高等中学学制两年，分科设置（如法科、工科、医科、文科、理科、农科、商科等），属大学预科性质。1894（明治二十七）年又把高等中学校改称“高等学校”。小学校有普通小学（初小）和高等小学，学制均为四年。四年制的普通小学是义务教育。1890（明治二十三）年又发布新的《小学校令》代替旧令，规定小学教育的目的在于注意儿童的身体发育、进行道德教育和传授国民应具备的基础知识及生活中所必须具备的普通技能。

在教育的改革和发展中，在有关国民教育的根本精神即所谓道德教育问题上，激烈的争论一直在进行着。1878（明治十八）年，明治天皇的侍讲元田永孚用天皇的名义写了《教学大旨》和《小学条例二则》，反对文明开化政策，指斥将来终会弄到“不知君臣父子大义的地步”，强调今后要“竭力宣明仁义忠孝”，同时策动天皇亲政。伊藤博文则指示井上毅写《教育议》，反驳元田永孚的指责，认为放弃文明开化政策是“保护旧时陋习”。后来一大批知名的教育界和思想界的代表人物都卷入到这场所谓德育论争中。

1890（明治二十三）年明治天皇发布《教育敕语》，为明治时代教育方针起了一锤定音的作用。

显而易见，《教育敕语》的根本精神在于强调“忠”“孝”等儒家道德，其落脚点是要培养出天皇的“忠良臣民”，但也吸收和点缀了一些西方德目，如“博爱及众”“启发智能”等。[27]《教育敕语》发布的次日，文部大臣训令全国教师要在学校的各种仪式上带领学生朗读《教育敕语》，并体会其精神实质。翌年，又公布了小学校节日庆典的仪式规程，要求在纪元节、天长节等节日庆典仪式上，必须向天皇和皇后的“御影”行礼，山呼万岁，敬诵“敕语”。[28]然后再由校长训话、全体唱歌（后来规定《君之代》为必唱歌曲）等。总之，仪式具有强烈的宗教气息，以使学生体会到“国体尊严”，培育其“忠君爱国”精神。为了加深小学生对仪式的印象，还规定在仪式结束后可向学生发放红白点心，并准许其带回家吃。[29]教育当局在贯彻《教育敕语》方面可谓用心良苦！笔者想顺便指出，《教育敕语》的意义实际上也远远超出教育的范围，它标志着明治初年开始的“饥不择食”地大规模吸收西方近代文化的时代已经结束。

是否可以这样认为，从1872年《学制》的实施到1890年《教育敕语》的发布，经过将近二十年的改革和选择，日本式的近代教育体制终于形成。这一体制的最大特色是具有鲜明的两面性，即一方面吸收了西方近代教育的学制和部分科学（尤其自然科学）内容，外在上具有近代教育的形式，而另一方面又保持了“忠君爱国”等非近代的教育理念，骨子里具有封建主义教育的精神实质。相应地，这种两面性又给日本近代的发展带来了积极和消极两种结果。即一方面全民教育的急行军式发展使日本在二十世纪初实现了国民教育的普及，成为世界上教育最发达的国家之一，从而造就了日本近代化所必需的劳动大军，使“富国强兵”的目的得以实现，跃入资本主义强国的行列。而且，这种丰厚的教育果实直到“二战”中列岛化为焦土后还能享用，使日本人以“国破教育在”的心理根据去面对战后的重建，并成为经济“高速成长”的重要原因之一。而另一方面，“忠君爱国”式的封建教育理念是一个致命的隐患，它后来为日益猖獗的军国主义所利用，毒害了广大的日本人民，使之成为侵略战争的工具，并最终走上惨痛而可耻的失败道路。因而可以说，日本的教育也是其第二次世界大战中遭到毁灭性失败的深层原因之一。

同时，笔者还想指出，在日本教育中起着灵魂作用的“忠君爱国”观念，到近代以后，本来已是一种落后于时代潮流的传统意识，而日本统治阶级对此却滥施滥用，以致造成了严重后果。这一点是日本近代化过程中不适当地强调和恶用传统的最突出的实例之一。