东南亚和西南太平洋诸岛，人口众多，资源富饶，盛产石油、橡胶、锡、铝和大米等；同时地处联结太平洋、印度洋及大洋洲的战略要冲，历来是殖民主义者及帝国主义者角逐之地。日本对它早就垂涎三尺。1936年8月7日，广田内阁在《国策基准》中决定，要“确保帝国在东亚大陆地位的同时，向南方海洋发展”，“海军军备，应配备和充实兵力，足以对抗美国海军，确保西南太平洋制海权”[1]。这充分表明了日本在鲸吞中国的同时还想独霸东南亚和西南太平洋的野心。毛泽东同志1938年曾预言：“日本打了中国之后，如果中国的抗战还没有给日本以致命的打击，日本还有足够力量的话，它一定还要打南洋或西伯利亚，甚或两处都打。欧洲战争一起来，它就会干这一手”[2]。果然如此，1939年9月，德国悍然发动第二次世界大战，到次年春夏之交，挥戈西击，英法荷等国在欧洲战场上一败涂地，无暇东顾。日本认为，东南亚和西南太平洋成为“真空地带”，正是南进的“天赐良机”。顿时，南进狂热在日本列岛上喧嚣起来。日本派遣专为南进新编的第四舰队开赴帛琉群岛，耀武扬威，跃跃欲试。

当时，法国政府曾于1940年4月16日建议美英法一致行动，向日本提出联合照会。但美国未加理睬。不仅如此，美国国务卿赫尔怕英国趁荷兰政府流亡伦敦之机占领荷属东印度，成为日本对荷印采取军事行动的借口，遂于5月10日对英国施加压力，要求“以英国提案的形式，由英美向日本保证荷属东印度地位的不变”[3]。第三天，罗斯福又向英国提议，“一、立即向日本正式承认英国没有干涉荷印的意图；二、立即（向日本）确认荷兰没有求援英国之必要和企图；三、发表关于登陆西印度群岛的英法军队[4]早日撤出该群岛的声明”[5]。在这种情况下，英荷驻日大使只好遵照罗斯福的意旨，先后登门拜访有田外相，做出有关保证。另一方面，美国也针对日本采取了一些相应措施。例如，5月宣布正在夏威夷海面作例行演习的太平洋舰队将不定期留驻该地，以加强太平洋的海军力量，牵制日本南进。但其真意不是准备对日作战。美陆军部长史汀生承认，他和海军部长诺克斯都认为，“在夏威夷的舰队并不是对日本的现实威胁……没有防务上的价值，因为它无力保护菲律宾”[6]。美国的软弱态度，助长了日本南进的气焰。10月，日本制定所谓《发展荷属东印度经济的政策措施》，明目张胆地提出：“帝国在荷属东印度的优先地位”[7]，**裸地表露了独吞荷印的贪婪欲望。

在此种情况下，美国还对日本推行经济绥靖政策，为日本军国主义输血打气。日本是资源贫乏的国家，其经济在很大程度上仰赖于美国。尤其是扩军备战所需的石油、废铁、飞机零件等多半从美国进口。日本石油自给率仅为百分之十，其余都靠进口。仅以1939年为例，日本进口石油的百分之九十点八来自美国。至于日本钢铁工业的主要原料废铁，从1933年到1940年美国输往日本的达一千万吨以上，占同时期美国废铁输出总量的百分之五十三。1940年7月3日美国国会授予总统对输出物资实行许可制的权力，罗斯福总统也宣布将对武器、军事器材和铝、镁等物资实行输出许可制，但对日本为南进最急需的石油和废铁并没有实行许可制。迟至7月26日才勉强规定对航空汽油、飞机润滑油以及高质废钢铁实行许可制，而对普通石油和其他废铁依然没有实行。就运往日本的废钢铁而言，至8月19日为止，申请书的百分之九十九皆获得美国政府批准。1940年输往日本的汽油为391.8万桶，1941年截至8月初为222.5万桶，都超过1939年214.6万桶的对日输出量。[8]

在美国的姑息之下，日本南进的欲望越趋强烈。1940年7月22日，近卫文麿在军部的支持下再次组阁。他上台伊始，就抛出《基本国策纲要》和《适应世界形势发展的时局处理纲要》，宣称“建立以帝国为核心、以日满华的牢固结合为基础的大东亚新秩序”，为此要“在内外诸形势所允许的情况下，抓住良机行使武力”[9]。接着，外相松冈洋右发表臭名昭著的大东亚共荣圈声明，妄图建立东到新西兰、西到印度、南到澳大利亚、北到中国的大东亚殖民帝国，确立日本在亚洲及太平洋地区的霸权。

为此，日本首先要入侵法属印度支那。印度支那是日本南进的必经之地，是侵入泰国、缅甸、马来亚及荷印的桥头堡。早在6月19日即法国向德国投降的第二天，日本便趁势胁迫法国政府封闭中越边界的国际通道。法属印度支那当局立即通过法国驻美大使于19日和20日两次向美告急求援，但美国劝法国屈服，拒绝向法印出售飞机和武器。[10]法国维希政府屈服于日本的军事压力，于8月30日签署了松冈—亨利协定，保证向日本“提供军事上的特殊便利”，保障在经济上给日本“较其他第三国优越的地位”[11]。9月9日，罗斯福召开会议讨论日本侵入印度支那北部问题。摩根索要求对日实行包括石油在内的全面禁运。但罗斯福等仍拒不采纳。美国还拒绝了英国关于美英联合给印度支那以军事援助的建议。9月19日日本向维希政府提出最后通牒，限于23日零时前答复日本侵入印度支那北部的要求。在这种情况下，国务卿赫尔才被迫于19日的会议上提出了对日实行废铁禁运的意见，却不立即付诸实施，而对石油禁运则噤若寒蝉。维希政府在日德的压力下，于23日接受了日本的通牒。这样，日军便一口吞下了印度支那北部，在南进的道路上又迈出了新的一步。26日即日军侵占完毕后，罗斯福才慢腾腾地宣布了对日的废铁禁运。

1940年9月27日，日本、德国和意大利在柏林签署了三国军事同盟条约。条约规定：“在三个缔约国之中的任何一国受到目前未参加欧洲战争或日中冲突的一国攻击时，三国以一切政治、经济及军事手段相互援助。”[12]不言而喻，这是矛头指向美国的。可是美国政府时至此时依然不采取果断的应急措施。罗斯福和赫尔于10月初研究决定，“在太平洋避免公开的冲突”“敞开讨论和订立协定的大门”[13]，等等，妄图以旷日持久的日美谈判阻止日本南进。

于是，从1940年12月起，与各自政府首脑有密切联系的所谓日美民间代表井川忠雄、岩畔豪雄和美国两位神父沃尔希、德劳特开始进行谈判，于1941年4月16日抛出了《日美谅解案》，作为两国政府进一步谈判的基础。它写道，“鉴于日本保证在西南太平洋的活动将不诉诸武力而是用和平手段，日本在该地区所欲得的自然资源例如石油、橡胶、锡、镍等物资的生产和取得，能得到美国的合作和支持”[14]。在美国一再退让的政策前，日本法西斯势力更加猖狂，在5月12日的提案中公然删去“保证”和“不诉诸武力”等词句，并以强硬的语气要求美国无条件地协助日本在南洋取得资源。

1941年6月22日，德苏战争爆发。日本外相松冈等主张立即北进，配合德国攫取西伯利亚。可是，日本统治阶级中的实权人物却认为，德苏战争解除了日本的北方牵制，是南进的“千载难逢”的时机。于是在6月25日联席会议上决定侵占印度支那南部；7月2日的御前会议又决定“做好对英美的战争准备”，“不辞与英美一战”[15]。当时，美国内务部长伊克斯认为，“日本利用德苏战争，准备进攻荷印，是应对日全面禁运石油的时候啦”，并建议罗斯福立即实行。[16]罗斯福不予采纳，认为当日本正在选择进攻苏联或者荷印时，禁运石油就会促使日本做出南进的决定。[17]这就暴露了他要把日本法西斯的侵略矛头引向苏联的绥靖政策的本质。

在美国的绥靖下，日本迈出南进的决定性一步。日本外相松冈7月12日向法国维希政府提出日本在印度支那南部索取八个机场和使用西贡、金兰湾海军基地的强硬要求，并限定在二十日前答复。7月18日和20日美国领导人开会研究对策。摩根索、伊克斯等早就主张对日本立刻实行包括石油在内的全面禁运，以严厉的经济制裁警告日本停止南进。但罗斯福认为，“现在完全切断石油，大概会激起太平洋战争的爆发和危及英国同澳大利亚及新西兰的交通”[18]。海军作战部长斯塔克等也反对石油禁运，说什么“禁运会促使（日本）对马来亚、荷印的进攻，使美国参加太平洋战争。美国即使参加太平洋战争，应等到日本对苏开战”[19]。当美国领导人正打着绥靖主义的如意算盘时，日本政府业已命令南进主力二十五军进犯印度支那南部。维希政府在23日接受了日本的要求。眼看日本就要鲸吞整个印度支那了，罗斯福才在25日无可奈何地签发了冻结日本在美资产的命令。28日，日军大摇大摆地侵入印度支那南部，占据了向东南亚和西南太平洋扩张的桥头堡。迫于形势，美国于8月1日宣布：对日实行除大米和棉花之外的全面禁运，但仍不敢全面禁运石油。接着，英国、印度、缅甸、荷印等也相继冻结日本资产，废弃通商条约，限制对日贸易。这对疯狂南进的日本是个打击。但为时太迟，日本已为发动太平洋战争贮备了足够用两年的4270万桶石油，而且大部分是美国供给的。

日本的步步南进，日益威胁英国在东方的殖民权益。1940年以来，英国曾数次要求美国派遣军舰到新加坡。可是美国却认为，“派遣舰队会刺激日本，有促进日本积极行动之虞，此际不应派遣”[20]，拒绝了英国的要求。1941年8月在大西洋会议上，丘吉尔提出《美英荷政府关于日本太平洋政策的联合宣言草案》，并要求美国发表声明宣布：“日本在西南太平洋的任何进一步侵犯会造成一种局势，在这种局势下，美国政府将不得不采取反措施，纵然这些措施可能导致美国和日本之间的战争。”[21]但美国没有采取这种立场。参加大西洋会议的副国务卿韦尔斯带回美英首脑准备发表的对日警告声明。赫尔和远东司认为声明会招致日本的误解，予以删改。8月14日罗斯福第四次接见野村时，先宣读了警告声明：“如果日本政府根据以武力或武力威胁对邻国进行军事统治的政策或方案，采取任何进一步的措施，合众国将不得不立刻采取它认为必要的任何一切手段。”[22]接着，他又改换语调，宣读了第二个声明，说“日本愿意并能够停止扩张主义者的活动，改变立场，并沿着美国所提出的那些方案和原则的路线参加一项太平洋和平方案，美国政府准备考虑恢复于7月中旬中断的非正式的探讨性会谈”[23]，并且对野村8月8日提出的日美首脑会谈建议表示兴趣。这样，第二个声明就完全冲淡了所谓警告的意义，使警告声明成了一纸空言。对此，野村是心领神会的，第二天向外相汇报会见情况时就说，“罗斯福是友好的，不是想把日本排出去。警告是参考资料，美国的重点是关于恢复谈判和举行首脑会谈问题”[24]。近卫听到这一汇报后喜出望外，于26日亲自给罗斯福写信，正式提出了日美首脑举行会谈的建议。罗斯福28日接到此信时，表示“希望和近卫举行三天左右的会谈”[25]。这样，由于日本侵占印度支那南部而一度中断的日美谈判重新开张。

日本把日美谈判和首脑会谈问题作为烟幕，积极策划对美英的战争。9月6日御前会议决定：“在不辞对美（英、荷）作战的决心下，拟以十月下旬为目标，完成战争准备”，“通过外交谈判，到十月上旬尚未达到我方要求时，立即下对美（英、荷）开战的决心”。[26]10月16日，近卫的文官内阁辞职，成立了以陆军大将东条英机为首的战争内阁，11月5日的御前会议上决定：“决心对美、英、荷开战”，“将发动武装进攻的日期定为12月初”。[27]接着，日本的太平洋联合舰队发出《作战命令第一号》，命令南云忠一指挥的特遣舰队从内地基地出发，经择捉岛的单冠湾，偷袭珍珠港的美国太平洋舰队主力。同时，为了掩护偷袭珍珠港的军事行动，海军军令部次长要求东乡外相，“为了增加开战效果，直到开战不要停止谈判”[28]。

此时，美国也预感日美战争在逼近。美国截获了11月4日东乡外相就11月5日御前会议即将通过的甲乙两个方案给野村大使的密电。密电说，“本交涉是最后一次尝试。我方复案无论在形式上或实际上都是最后的方案”，“如美国政府采取无视帝国的立场，可谓谈判已无余地”，“两国关系终于面临破裂”。[29]这个密电是战争即将爆发的信号。可是，美国政府还想尽力避免战争。11月5日，陆军参谋长马歇尔和海军作战部长斯塔克向罗斯福建议，“在远东还在建立防卫力量时期，应该避免美日战争”，“不应发出对日的最后通牒”。[30]罗斯福企图和日本达成暂时协定，来避免或推迟战争。

美国沉湎于绥靖主义美梦之时，野村于11月20日向赫尔提出了日本的最后一个方案即乙案。该案要求美国不得向东南亚及太平洋地区实行扩张，解除对日的“经济封锁”，不得阻挠日本对蒋介石的诱降活动，等等。一句话，就是要求美国把整个中国、东南亚及西南太平洋地区统统奉送给日本。美国当然不能接受日本的这一要求。美国国内舆论和英国等盟国也不同意美国过分地姑息日本。同时，美国又获悉日本在印度支那和西南太平洋地区大量增兵的情报。根据这些情况，美国看到谈判已到了最后的时刻。11月25日，罗斯福、赫尔和陆海军首脑召开会议，赫尔起草《美日协定基础概略》即《赫尔备忘录》，并于26日交给野村。该备忘录要求日本从中国和印度支那撤出全部军队，废弃三国军事同盟条约，不承认“满洲国”和汪精卫傀儡政权。27日东条接到该备忘录时说，这“显然是对日本的最后通牒”[31]，绝对不能接受。日本的乙案和《赫尔备忘录》针锋相对，说明了日美在亚洲及太平洋地区的战争是不可避免的。

11月26日，集结在单冠湾的偷袭珍珠港特遣舰队秘密启航，驶向了夏威夷。12月1日，日本政府决定八日对美英荷开战。战火即将烧到美国的门槛上。可是罗斯福在2日又提出了致函日本天皇，一同寻求驱散乌云的方法的意见。6日下午致天皇的信发出。美驻日大使格鲁把信亲自交给东乡外相时，正是东京时间8日零时三十分，偷袭珍珠港的飞机从瓦胡岛北部海面上的六艘航空母舰上起飞。尤其富有戏剧性的是当日本的战火已扑向美国时，罗斯福还在白宫向蒋介石的大使胡适宣读致日本天皇的信，并对胡适说“这是我的最后一次和平努力”[32]。话音刚落，由183架飞机组成的日本特遣舰队的第一攻击部队象晴天霹雳，偷袭了珍珠港。数以千计的炸弹和鱼雷，犹如倾盆大雨，一股脑倾泻在机场和港内。珍珠港浓烟四起，火团升腾，飞机在猛烈燃烧，军舰不断地喷出火舌。瓦胡岛变成了一片火海。美国太平洋舰队在一小时五十分钟的狂轰滥炸中，几乎全军覆没。主力舰被击沉四艘，重创一艘，巡洋舰等其他舰艇被炸沉、炸伤十多艘。陆军的三个机场全部被摧毁。美军官兵死伤四千五百多名。

与此同时，日本侵略军按既定作战计划，分路进犯泰国、马来亚、菲律宾、关岛等地，占据战略要地，扩大侵略战果。美国对日绥靖政策终于在炸弹和鱼雷的爆炸声中破产了。