日本在其殖民地朝鲜和我国台湾设置总督府，在关东州设置都督府（1919年后改为关东厅），实行殖民统治。伪满洲国也是日本的完全殖民地，本应建立与之相应的统治体制。但它却有个“独立国家”的形式，在这样一个所谓“独立国家”的殖民地中，究竟应建立什么形态的殖民统治体系呢？这是日本在殖民地统治中所面临的新问题。

伪满洲国成立前，满蒙是日本和列强的半殖民地。南满主要是日本的半殖民地，满铁附属地和关东州是日本的殖民地。日本通过驻东北的领事馆、关东厅、关东军和满铁这四根触角，对满蒙进行侵略和统治。这个统治体系十分复杂，无论下级机构，还是上级机构都是如此，如其上级机构，内阁总理大臣、外务省、拓殖省和陆、海军省分别各自指挥其在满的官厅，无统一的在满机构。

伪满洲国成立后，不仅建立殖民体系，而且统一其在满机构成了亟待解决的课题。建立统一的殖民体系是一个在满各官厅权限调整的过程，也充满了其上级机构之间的权力之争。下面我们着重讨论日本外务省在伪满洲国确立殖民统治体制中的作用问题。

伪满洲国原是日本军部，特别是以关东军为主导而建立起来的，因此在确立殖民统治体制中，事实上是由军方掌握着主导权。关东军首先想设置满洲都督府作为统一的统治机构。这是将日俄战争后所采用的关东州的都督制运用于满洲，进而确立关东军的军事统治的体制。

日本外务省的派出机关也十分关心完善在满的经济体制，从而纷纷提出建议。奉天代理总领事森岛于1932年1月12日向犬养首相提出建议。森岛的建议是鉴于露骨的殖民统治体制将给列强造成影响，因而想设置与独立形式的殖民体制相适应的机构。他主张采用诸如高级委员或其他外国易于接受的形式，而不用都督制。森岛认为，使用都督的名称与建设新国家的形式不能两立，否则会在对外关系或执行新国家的计划上造成障碍。但日本外务省派出机关的意见也不一致。哈尔滨总领事大桥忠一原与关东军关系密切，积极协助关东军，所以赞成关东军的都督制，主张“断然实现满洲总督或都督制，统一所谓四头政治”[24]。大桥与森岛相反，强调背后的实质，而不是殖民统治体制的表面形式，想以强硬态度对待列强。

3月1日伪满洲国成立。这时，由于日本政府尚未下定决心承认伪政权，且各种意见暂未统一，故犬养内阁于3月12日作出决定：“暂维持现状。”[25]其现状就是关东军的特务部在背后支配和控制伪政权。

然而6月，日本众议院和政府决定承认伪满洲国后，外务省为获得其统治权而采取了积极的态度。外务省次官有田八郎向内阁书记官长提出了外务省的《关于统一帝国在满机关的文件》。[26]这一文件虽然在首长问题上与关东军妥协，但对首长的监督指挥则强调首相、外相和拓殖相的作用，目的在于加强政府的统治，确保和扩大外务省对伪政权的控制权。

有田的这个方案于6月16日在外务、陆军、拓殖三省的次官会议上进行审议，但是陆军和拓殖次官提出异议，结果未被采纳。其后经过三省次官会议和加上大藏省在内的四省次官会议，制定了《驻满特派总监府官制案》。[27]

这一方案加强了作为特派总监的关东军司令的权限，同时也对外务省官和领事馆的职权做了相应限制。若如此，外务省对“满洲国”的统治权就会明显削弱。另外，这个特派总监府将和日本正式并吞朝鲜以前所设置统监府的名称一样。这与表面上采取“独立”形式的“满洲国”是不相称的。因此外务省对上述方案表示不满。

日本外务省亚洲局局长谷正之提出了《临时特命全权大使案》，规定：全权大使由现役陆军大将担任，兼任关东军司令官和关东厅长官，有关涉外事项和领事职务事项，受外务大臣指挥和监督，有关关东州的事务受拓殖相的指挥和监督。这一方案无论是在掩盖“满洲国”的傀儡性和殖民地的本质上，还是在对付国际压力上，都是非常合适的。7月15日，外务、陆军、拓殖三省大臣原则上同意了这一方案。7月26日，在此方案基础上，日本内阁会议通过了《在满机构统一纲要》，其中规定：“关东军司令官、关东厅长官及满洲特派临时全权大使，事实上由一人担任”“特命全权大使受外务大臣的指挥和监督，掌管外交事项，并指挥和监督帝国驻满领事”[28]。

这样，在设置统一的满洲统治机关的过程中，统治权的大部分仍是在关东军手中。然而由于外务省为确保和扩大自己的权限做了种种努力，在粉饰殖民地傀儡政权的所谓“独立性”方面，起到了比军方更为重要的作用。

8月8日，日本军部任命陆军大将武藤信义担任关东军司令官，同时兼任临时特命全权大使和关东厅长官，对伪满洲国开始实施三位一体制的统治。

9月15日，日本和伪满洲国签订《日满议定书》，武藤就任临时特命全权大使，大使办事处设在长春。10月30日，临时特命全权大使改为正式的特别全权大使，大使办事处于12月1日升格为大使馆，武藤大使于12月23日向执政溥仪递交了所谓的国书。该国书采取了对待共和国的形式，日本天皇称溥仪为“朕之良友”。如此设立的驻满日本大使馆，在形式上虽然与设置在独立国家的大使馆一样，但其实质是以关东军为中心，与外务、拓殖等有关各省共同统治满蒙的机构。

日本在设立驻伪满大使馆的同时，还设立了五个总领事馆、十个领事馆、十个分领事馆和一个办事处。日本外务省的派出机关原来从属于北平公使馆，但设立驻满大使馆之后，则被纳入关东军司令官兼驻满大使馆的指挥之下，变成了统治伪满洲国的机构。

对“满洲国”的统治机构虽然以三位一体的形式而暂时统一下来，但只是把其首脑部门一体化了，下层和东京中央指挥系统，依然处于分散状态。随着满洲殖民政策的进展，统一下层体制和中央指挥系统的必要性增加了。这个问题在1934年下半年成了必须解决的紧要问题。

日本军部为了进一步加强关东军的统治体制，拟订了《驻满全权府官制》，要在满洲设置统监府或督统府式的机构，企图将包括关东州在内的满洲所有的军事、外交、经济和行政权都纳入军部手中。这是日本军部想把外务、拓殖两省完全排除在外，确立名副其实的军事殖民统治体制。事实上，日本外务省在完全变成日本殖民地的朝鲜和我国台湾，是没有任何统治权限的，那里也不需要外务省发挥什么作用。这是随着殖民体制的完备而产生的必然结果。

为了对付陆军当局，外务省于8月17日制定了《暂行调整方案》[29]。这个方案的特征是要扩大驻满大使馆的权限，并采取外务大臣指挥和监督驻满大使的体制。同时，外务省也想避开对“满洲国”实行**裸的殖民统治，以掩盖“满洲国”的傀儡性，以便争取列强对“满洲国”的承认，争取列强对日本侵略满洲的承认。但拓殖省尖锐地讽刺外务省的这个方案是“挂羊头卖狗肉，改革的宗旨和内容是相反的”。

专门管辖殖民地的拓殖省，在指责外务省方案的同时，也反对陆军方面的方案，以确保拓殖省对满洲的统治权限。拓殖省把满洲作为殖民地这一点和军部是一致的，但双方在统治权力方面的争夺同样是激烈的。

在陆军、外务、拓殖三省方案鼎立的情况下，冈田内阁在官制等形式上采纳了外务省方案，在内容和事实上采纳了陆军省方案后，经与各省的协调和谅解，于9月14日通过了《关于调整对满有关机构的文件》。同一天，在一些问题上，总理大臣、外务大臣和陆军大臣达成了谅解。同月26日以敕令形式公布了《对满事务局官制》和《关东事务局官制》。

综观上述各文件，摘其要者有以下几点：（1）在内阁中新设特别机构对满事务局，接管大部分拓殖省管辖的对满事项。对满事务局内特设总裁，其总裁由陆军大臣担任。（2）将现今在满机关的三位一体制改为关东军司令官和驻满特命全权大使的二位一体制。在驻满大使馆内设置行政事务局，大使馆的参事官除了专任外，可由任事务局长者兼任之，对行政事务局长之任命，应事先由内阁总理大臣和外务大臣磋商。（3）在驻满大使馆内设关东局，关东局掌管关东州的行政事务，管理南满铁路附属地的行政，监督满铁和满洲电信电话株式会社的业务。（这是把关东州和“满洲国”划属于一个机构，实际标志“满洲国”已转化成为关东州一样的完全殖民地。）

通过这次对伪满洲国统治体制的调整，日本扩大和加强了军事当局的权限，关东军掌握了“满洲国”的统治权，外务省未能达到扩大权限的目的。但外务省还是派其代表担任驻满大使馆的专职参事官，对统治伪满洲国保持了一定的地位和权限，并在形式上为保持伪满洲国的所谓“独立”，排斥了军方的驻满全权府、统监府、都督府等统治形式，继续保持了驻满大使馆的形式。这不能不说是外务省的特殊“功绩”。当时陆军方面虽然主张统监府的官制，但对“如何伪装保持独立国的面目”很伤脑筋，而外务省恰恰解决了这一难题。

其后，随着对伪满洲国殖民化政策的进展，其统治体制也日益完善，日本外务省参与其统治的必要性逐渐减少。驻满大使馆虽作为统治满洲的最高机构依然存在，但驻满领事馆已失去其存在的意义，日本外务省便主动采取了关闭措施。1939年1月12日，外务省以情报部长谈话的形式，宣布将在执行满蒙政策上曾起过重要作用的奉天、吉林等十九个领事馆关闭。至1941年只剩下新京（今长春）、哈尔滨总领事馆和在牡丹江、黑河、满洲里的领事馆。至此，总领馆、领事馆与其说是统治满洲的机关，莫如说是处理对苏关系的机构了。

1934年调整过的对伪满的统治机构和体制，在太平洋战争爆发、大东亚省成立之后，发生了新的变化。由于太平洋战争的爆发，日本占领了东南亚和西太平洋的广大地区，确立了所谓“大东亚共荣圈”。为加强对这些地区的统治，1942年11月1日设立了大东亚省。该省设立后，撤销了拓殖省和对满事务局，在大东亚省内设满洲事务局，由它统治伪满洲国。

以往标榜为独立国家的“满洲国”，这时已全然成了日本殖民地的一个组成部分。这样，除纯“外交”之外，大东亚省的满洲事务局指挥和管理“满洲国”的一切，外务省则只管理所谓的纯“外交”了。所谓的纯“外交”是为了粉饰“满洲国”的“独立性”而进行的外交礼仪或缔结条约的手续等，这仅是一种形式，与对满洲的直接统治无关。

在大东亚省的成立过程中，日本外务省和东乡外相，谋求以日本外务省的东亚局为中心，支配、管理“大东亚共荣圈”内的占领地、殖民地，扩大外务省的权限，结果失败。东乡茂德外相不得不于9月1日辞职。东条英机公然声称：“大东亚共荣圈内无外交。”这露骨表明了包括“满洲国”在内，整个所谓的“大东亚共荣圈”都是日本的殖民地，当然没有外交可言。

大东亚省成立后，在满大使馆成了大东亚省所管辖的派出官厅，外务省被排除于对伪满的直接统治。这是伪满洲国殖民地化达到顶点的必然结果。对此，当时的重庆广播评论说：“以往在我东北地方即在‘满洲国’沦陷地区，是由速成的傀儡政府统治，今后则正式成了日本的殖民地，变成了由日本政府直接统治的地区了。”[30]